Entradas

Los municipios de gran población y la recuperación del impuesto de plusvalía municipal

Cabe definir los municipios de gran población como aquellos que cumplen con los siguientes requisitos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (de ahora en adelante LRBRL), o bien que tengan una población superior a 250.000 habitantes o  municipios considerados capitales de provincia, con una población superior a 175.000 habitantes. Para definir este tipo de municipios es preciso también mencionar la ley autonómica de cara a adquirir la condición de municipio de gran población.

De la misma forma, la legislación autonómica determina que serán municipios de gran población igualmente: Los municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o donde existan sedes de instituciones autonómicas. Por otro lado, contarán con esta condición de la misma forma los municipios con una población que sea superior a los 75.000 habitantes y que presenten las circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales siempre y cuando soliciten esta condición.

La condición de municipio de gran población conlleva la obligación de crear un Tribunal Económico Administrativo Municipal (en adelante TEAM) en un plazo de 6 meses (véase el artículo 137 de la LRBRL).

En España existen una serie de municipios de gran población que están incumpliendo la obligación recogida en la LBRL de disponer de un TEAM. El incumplimiento de crear estos TEAM permitiría al contribuyente recurrir y  solicitar la devolución de las cantidades satisfechas en las que haya incurrido cuando el contribuyente haya recurrido previamente ante el Ayuntamiento de un municipio de gran población el impuesto de plusvalía municipal (u otros impuestos de carácter municipal) y este haya desestimado el recurso. Ello con independencia de que el acto administrativo haya adquirido firmeza al no haberse impugnado la desestimación en vía judicial.

Este tema ha generado una amplia polémica, tanto por los Ayuntamientos que cumplen con los requisitos descritos y a pesar de ello no cuentan con un TEAM cuando están en la obligación de hacerlo, así como, por los ayuntamientos que a pesar de cumplir con los requisitos y contar con un TEAM este no tiene uso o no resuelve como debería las cuestiones en esta materia. Queda claramente expuesto que la inexistencia de los TEAM conlleva una indefensión del contribuyente al impedir el recurso en la vía económico administrativa, vía con carácter gratuito, obligando al contribuyente a dirigirse a la vía judicial que requiere de abogado y procurador lo que conlleva gastos.

Por otro lado, la falta de creación  de estos TEAM altera el régimen de recursos previsto en la Ley puesto que el recurso de reposición, que tiene carácter potestativo, según se prevé en los artículos 108 y 137.3 de la LRBRL, se convierte en obligatorio cuando en un municipio no hay TEAM como expone el artículo 14.2 Ley Reguladora Haciendas Locales. La resolución de dicho recurso de reposición es resuelta por el propio Ayuntamiento, resolviendo, con carácter general, con la misma decisión dictaminada previamente, y provocando por tanto que el contribuyente quede abocado inevitablemente a la vía judicial.

El plazo para la creación de estos TEAMS, como se  ha comentado anteriormente es de 6 meses desde el inicio de la legislatura del ayuntamiento. Por tanto, en los casos en los cuales el ayuntamiento que preceptivamente debe crear este tribunal no lo haya hecho incurre en un contrario a derecho. Se discutió en sede judicial las consecuencias de esta falta de creación del TEAM, un ejemplo claro de ello sería un proceso judicial del juzgado de lo contencioso de Santander con fecha del 23 de diciembre. En este se declara la nulidad del embargo de un vehículo ya que no existe la necesaria vía económica administrativa en el ayuntamiento, y como se ha explicado previamente esta vía tiene carácter obligatorio.

En dicha sentencia se expone en concreto, sobre la imposibilidad de recurrir en vía económico-administrativa, al no tener el Ayuntamiento constituido un tribunal al efecto, pese a ser de gran población. Por tanto, podría implicar que todos aquellos actos tributarios dictados por Ayuntamientos de gran población que no han creado un órgano económico-administrativo, podrían incurrir en un supuesto de nulidad de pleno derecho. Será  el Tribunal Supremo el que deba pronunciarse sobre esta cuestión, al resolver sobre el recurso de casación presentando. La falta de existencia del TEAM va en contra del principio de tutela judicial efectiva y existe jurisprudencia sobre la nulidad de ciertas actuaciones.

En este sentido se ha pronunciado el Contencioso nº2 de Alicante, considerando que la falta de creación de un Tribunal Económico-Administrativo vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en materia de plusvalía municipal, pronunciándose en sentencia dictada el 11/4/2018 (abreviado 529/2017), dándole la razón al recurrente al afirmar “que la no aplicación el régimen previsto en los artículos citados afecta a su derecho a la tutela judicial efectiva, impidiéndosele hacer uso de la reclamación económico-administrativa previa a la reclamación judicial.”

Es de vital importancia mencionar, que la existencia de estos Tribunales Económico-Administrativos, además de ser obligada por ley es una vía para reducir la litigiosidad, y evitar a los contribuyentes tener que acudir a la vía judicial, pudiendo recurrir actos con los cuales no estén de acuerdos de forma gratuita ante la administración haciendo por ende más accesible recurrir. En la sentencia, se detalla la importancia de estos tribunales por los siguientes motivos que suscribo “constituyen un instrumento importante para abaratar y agilizar la defensa de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, con el fin de garantizar el derecho a la tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la CE ; así como constituir un filtro para depurar las disfunciones de los Ayuntamientos en su actuación, disponiendo de un órgano independiente de los competentes para resolver reclamaciones.”

Por todo ello, un Ayuntamiento de gran población no puede dar por terminada la vía administrativa al resolver el recurso de reposición porque legalmente el contribuyente tiene el derecho a un ulterior recurso, ante el órgano económico-administrativo que la entidad local está obligado a crear por ley. Su inexistencia por tanto es lesiva para los intereses del contribuyente.

Diccionario Jurídico para Dummies: ¿Qué son las sociedades mercantiles?

 

La Fundación Hay Derecho está creando un video diccionario de términos jurídicos. Para consultar todas las entradas publicadas, pinche AQUÍ.

Las sociedades mercantiles son una suerte de ficción creada por el legislador; «sujetos artificiales» que decía Savigny, creadas para operar en el tráfico mercantil y económico dentro de un Estado. El legislador las reviste de personalidad jurídica propia, por lo que serán sujetos de derechos y obligaciones frente a terceros como nota característica de esta creación.

Nuestro ordenamiento jurídico las define, en orden de concepto, en primer lugar en el Código Civil, que define las sociedades como «un contrato por el cual dos o más personas se obligan a poner en común dinero, bienes o industria, con ánimo de partir entre sí las ganancias» (art. 1.1165). A su vez, el Código de Comercio define ya las sociedades mercantiles propiamente dichas (art. 116) añadiéndole esa nota de mercantilidad, que no es más que el «ánimo de lucro», de modo que la aportación común de dinero, bienes o industria se realice con ánimo de lucro.

A continuación el art. 122 define las cuatro formas de constitución de las sociedades mercantiles:

– La regular colectiva.

– La comanditaria.

– Las de capital, que se dividen a su vez en Anónimas y Limitadas. Estas son las que, en la práctica, predominan en España.

¿Para qué constituir una sociedad? Subyace un motivo económico de tal modo que la constitución de una sociedad mercantil protege al patrimonio personal de los socios asociados, limitando la responsabilidad de las deudas contraídas únicamente al patrimonio puesto en común; al patrimonio de la sociedad. De esta forma, solo el patrimonio de la sociedad responderá frente a terceros, viendo los socios limitadas sus pérdidas al dinero, bienes o industria puesto en común, pero no al resto.

Diccionario Jurídico para Dummies: Documento Público

La Fundación Hay Derecho está creando un video diccionario de términos jurídicos. Para consultar todas las entradas publicadas, pinche AQUÍ.

El documento público es una categoría  específica de documento, consagrada por el ordenamiento jurídico, y que es especial tanto por la forma de expedirlo, como por los efectos que dicho documento tiene.

Un documento es público solamente si ha sido expedido por un funcionario al que legalmente se haya atribuido la facultad de dar fe pública, y siempre que actúe en el ámbito de sus competencias, y se haya expedido con las formalidades exigidas por la ley.

Por tanto, no todos los documentos expedidos por funcionarios son documentos públicos, sino los que reúnen estas características.  Los demás son documentos oficiales, pero no públicos.

Y una tercera categoría son los documentos privados, en los que no hay intervención alguna de funcionario.

Los documentos públicos tienen atribuidos unos efectos muy poderosos desde el punto de vista legal: legitimarios, probatorios, ejecutivos, traditorios y sustantivos.

Ejemplos de documentos públicos son las escrituras y actas notariales, las certificaciones de los registradores, las de los secretarios de ayuntamientos o los documentos que expiden los letrados de la administración de justicia.

Nuevo rapapolvo del Consejo de Europa al Gobierno de España: otro más

Como a buen seguro saben, hace unos días se ha hecho público el informe de cumplimiento de España correspondiente a la V ronda de evaluación del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) del Consejo de Europa. La publicación de este informe ha ocasionado un considerable, y justificado, revuelo mediático porque no deja en buen lugar al Gobierno de España. Como se recoge en las conclusiones de este documento, España no ha cumplido satisfactoriamente ni ha tratado de manera satisfactoria ninguna de las diecinueve recomendaciones contenidas en el informe de evaluación de la quinta ronda” (p. 18).

No se trata de una situación dramática de momento, porque España aún tiene doce meses más (recordemos que este informe se aprobó hace ya seis meses durante el Plenario de GRECO del pasado mes de septiembre) para satisfacer unas “recomendaciones”, que, pese a ese nombre, son de obligado cumplimiento. Pero, aunque sea muy habitual que en este tipo de informes intermedios de cumplimiento GRECO detecte en todos los países muchas tareas aún pendientes, en el caso del informe que nos ocupa, hay muchos elementos especialmente preocupantes que necesitan tiempo para su elaboración e implantación exitosa y nos estamos quedando sin él.

Recordemos que la V ronda de evaluación de GRECO analizaba la prevención de la corrupción y la promoción de la integridad en dos ámbitos diferentes, por un lado, los altos cargos y asesores del gobierno y la administración general del Estado y, por otro, las fuerzas y cuerpos de seguridad que, en España, se ha centrado exclusivamente en la Guardia Civil y en la Policía Nacional. Para ello, GRECO analizó en el informe de evaluación que se publicó en 2019 no solo la regulación de estas materias en estos dos ámbitos, sino también cuáles son las prácticas habituales más allá de la normativa. El informe de evaluación terminaba con 19 recomendaciones de mejora que el Gobierno de España tendría que atender en un plazo máximo de 36 meses.

Los dos ámbitos analizados en esta V ronda de evaluación de GRECO, los altos cargos ejecutivos y los cuerpos policiales, tienen una importancia crucial para que las estrategias anticorrupción funcionen. Entre los altos cargos no solo se encuentran los miembros del consejo de ministros, los secretarios de estado y todos los miembros de los gabinetes de todos estos, sino también ese espacio a caballo entre la política y la administración en el que encontramos a los secretarios generales, los subsecretarios, los secretarios generales técnicos, los directores generales y también a los presidentes y directores generales de las agencias y los entes instrumentales del sector público. Todas estas figuras desempeñan un papel fundamental en la dirección del estado y, por tanto, su mayor o menor exposición a los riesgos de la corrupción afecta decisivamente a la capacidad que pueda tener un país para enfrentarse de manera más o menos exitosa a este problema. En el caso español, es necesario recordar que buena parte de nuestros mayores casos de corrupción han tenido lugar en el ámbito especialmente opaco del sector público instrumental. El informe de evaluación que se aprobó en junio de 2019 dedicó diez de sus 19 recomendaciones a este ámbito de los altos cargos.

Además, la corrupción vinculada a los cuerpos policiales tiene también un efecto demoledor para todo un país. En este caso, aunque en general no ha habido grandes escándalos que hayan afectado a la guardia civil y a la policía nacional, sí que se han conocido diversos episodios recientes que generan grandes dudas sobre si sus actuales sistemas de integridad son suficientemente idóneos. Basta recordar sobre todo las múltiples andanzas del comisario Villarejo y su enorme capacidad de acción y acceso a los altos mandos policiales para constatar la insuficiencia de las actuales barreras institucionales contra la corrupción en este ámbito. De hecho, cuando el equipo de evaluación de GRECO visitó España en enero de 2019, este escándalo estaba muy presente en las noticias y produjo un gran impacto entre los miembros del equipo. El informe de junio de 2019 dirigió nueve de sus 19 recomendaciones a los cuerpos policiales.

El informe de cumplimiento que se ha conocido en estos días es una valoración que se hace en un plazo intermedio de 18 meses para observar cómo progresa la implantación de las 19 recomendaciones realizadas en el informe de evaluación. Aunque, como ya se ha dicho, el nuevo informe critica la falta de progreso del Gobierno de España en el cumplimiento de las recomendaciones recibidas, también establece algunas diferencias notables en la apreciación de lo logrado en cada una de ellas.

Comenzando por las diez recomendaciones que se dirigieron a la prevención de la corrupción y la promoción de la integridad de los altos cargos del poder ejecutivo, el informe actual encuentra que solo en cuatro de ellas se ha producido alguna mejora parcial, mientras que en las seis restantes no se ha conseguido ningún avance.

Entre los aspectos positivos que destaca el informe está el mayor papel que va desarrollando la Oficina de Conflictos de Interés (OCI) en la tarea de asesoramiento a los altos cargos para cumplir con las distintas obligaciones que tienen estos a la hora de evitar los riesgos asociados a las posibles colisiones entre sus intereses particulares y el interés público en los distintos momentos de su trayectoria: el acceso al cargo, su ejercicio y las actividades que puedan desarrollar tras su cese.

Aunque se valora que la OCI ha aumentado sus recursos humanos y sus herramientas informáticas, GRECO sigue lamentando que no se haya hecho nada para reforzar la independencia, autonomía y competencias de este órgano y el hecho de que no haya asumido tareas de formación en estas materias para las personas que ocupan estas altas responsabilidades.

También se valora positivamente la mayor facilidad con la que pueden presentar estos altos cargos sus declaraciones de activos mediante el formato electrónico y asegurando su publicación anual, aunque se sigue echando en falta que la información financiera presentada no tenga un mayor nivel de detalle y no se hayan acortado los plazos para presentar tales declaraciones.

Por último, otro aspecto que se valora positivamente es el mayor compromiso observado en las tareas para sensibilizar a los ciudadanos sobre su derecho de acceso a la información pública, aunque GRECO señala que aún queda camino por recorrer en este terreno y en el de hacer mucho más fáciles los procedimientos de solicitud de información.

En cuanto a los aspectos rotundamente negativos, GRECO señala los siguientes:

  • no se ha hecho nada para modificar los aforamientos de los altos cargos, un elemento que obstaculiza la acción penal;
  • no se ha progresado en la regulación de las actividades posteriores al cese y en su control por un organismo independiente (las conocidas como “puertas giratorias”);
  • no hay avances en la orientación que deben tener los altos cargos en sus contactos con los grupos de interés, ni en la información que hay que divulgar sobre el contenido y la finalidad de tales contactos (regulación del lobbying);
  • no se ha mejorado la independencia, la autoridad y los recursos del Consejo para la Transparencia y el Buen Gobierno;
  • sigue sin haber un código de conducta específico para los altos cargos;
  • pese a algunos avances en la planificación estratégica y la evaluación de riesgos de integridad dirigidos a los funcionarios, nada se ha hecho para avanzar una estrategia de integridad y un plan de acción basado en la misma que contemple al personal que ocupa altas funciones ejecutivas; y, por último,
  • tampoco se ha reforzado el régimen para regular los riesgos de integridad de los asesores, dado que el nuevo proyecto de ley de prevención de los conflictos de interés que vendrá a sustituir a la ley 53/1984 de incompatibilidades no se ha materializado aún en propuestas concretas.

Por lo que respecta a los cuerpos policiales, solo tres de las nueve recomendaciones se consideran parcialmente satisfechas. El informe señala algunos progresos en la Guardia Civil y es muy duro con la ausencia total de avance en la policía. En este sentido, GRECO avala algunos esfuerzos en la benemérita entre los que destaca que una de las recomendaciones -la 15 concretamente- ya ha sido cumplida por este cuerpo. Se refiere a la revisión de los procesos internos de carrera y al registro y publicación de la fundamentación de las decisiones. La policía, sin embargo, ha de “disipar cualquier posible duda sobre prácticas de ‘selección cooptativa’, amiguismo y favoritismo” en este terreno.

Además, y aunque aún deba seguir consiguiendo nuevos avances, GRECO también envía un mensaje positivo sobre los progresos de la Guardia Civil en dos ámbitos más: la revisión de los criterios para conceder y retirar complementos, primas y otros beneficios; y la redacción de un código de conducta, aunque no contenga sanciones ni se detalle cómo se promoverá su conocimiento entre el personal. En estos dos ámbitos, GRECO critica la ausencia de progresos por parte de la policía. Es más, ante la reiteración de la información ya aportada por la Policía Nacional para el informe de 2019, GRECO llega a decir literalmente que “el alcance del procedimiento de cumplimiento es evaluar la aplicación de las recomendaciones, no reconsiderar la situación ya descrita”, una manifestación muy diplomática del hartazgo que le provoca esta actitud cerril de este cuerpo policial.

En la parte negativa, GRECO no encuentra avances en los siguientes aspectos:

  • no se ha hecho una evaluación estratégica de riesgos de integridad ni, por tanto, un plan de acción para hacerles frente en ninguno de ambos cuerpos;
  • no se han reforzado los procesos de investigación interna para ponerlos en marcha a intervalos regulares a lo largo de toda la carrera profesional;
  • no se ha hecho ningún estudio de riesgos por conflictos de interés en el servicio activo o tras el cese en ninguno de ambos cuerpos;
  • no se ha llevado a cabo una revisión completa de los procedimientos para denunciar irregularidades que garanticen la protección de la identidad de los denunciantes;
  • tampoco se ha revisado el régimen disciplinario para reforzar la transparencia, la objetividad y la proporcionalidad, al tiempo que se excluye que el superior jerárquico pueda decidir unilateralmente; y, por último,
  • en algo que atañe solo a la Guardia Civil, GRECO no detecta que se hayan reconsiderado los cupos de entrada reservados para descendientes, aunque sí valora que se haya mejorado el ingreso de mujeres.

En definitiva, parece complicado que en estos doce meses que restan España vaya a estar en condiciones de cumplir satisfactoriamente con todas estas recomendaciones. Lamentablemente se trata de una señal más del escaso compromiso de quienes nos gobiernan con la mejora de la calidad de nuestras instituciones públicas.

Consecuencias de la politización del Tribunal de Cuentas

Esto es una reproducción de la tribuna publicada en Crónica Global disponible aquí.

Las noticias de prensa que recogen el cambio de criterio del Tribunal de Cuentas en torno a la admisión de los avales presentados por el Instituto Catalán de Finanzas (ICF) se comenta por sí sola: después de la renovación de los consejeros por acuerdo entre PP y PSOE (el habitual reparto de cromos, para entendernos) que lleva a una mayoría diferente –es decir, a favor del PSOE cuando antes la ostentaba el PP–, una cuestión de carácter técnico se resuelve en el sentido más favorable para los altos cargos independentistas afectados y de paso para la estabilidad del Gobierno permitiendo nada menos que avalar con dinero público… una supuesta mala gestión del dinero público.

Para rizar el rizo, la decisión se toma por dos votos a uno dentro de la sección de enjuiciamiento, que es la encargada de instruir el expediente. Como dice el titular de algún medio nacional de forma muy expresiva, «la rectificación llega tras la renovación del Tribunal de Cuentas, el pasado mes de noviembre, que se tradujo en un cambio de mayorías en la institución”. No se puede decir más claro. Estamos ante una decisión política.

No me quiero extender demasiado los aspectos técnico-jurídicos de esta decisión, aunque de entrada llama poderosamente la atención que las posibles responsabilidades contables derivadas de la gestión de fondos públicos se garanticen no con el dinero de los presuntos responsables políticos sino con el dinero de los contribuyentes, aunque sea por la vía indirecta de la utilización del Instituto Catalán de Finanzas, una entidad pública cuyo único accionista es la Generalitat de Cataluña y que, como es sabido, no consiguió que las entidades privadas se animaran a garantizar​ ellas estas posibles responsabilidades (incluso con la garantía última del ICF).

No hace falta ser un lince jurídico para entender que, de existir dolo o negligencia grave, es decir, responsabilidad por parte de los altos cargos, avalarles con dinero público contradice los principios más elementales que rigen en el ámbito de la responsabilidad en la gestión de fondos públicos o de la responsabilidad, a secas. Dicho de otra forma, con esta ingeniosa fórmula (que seguramente otros se apresurarán a copiar) se garantiza la total impunidad de los altos cargos en la gestión de los recursos públicos. Por último, recordemos que ningún organismo técnico se ha pronunciado al respecto, y que el informe solicitado a la Abogacía del Estado no se emitió por razones formales.

En todo caso, sobre lo que sí quiero llamar la atención es sobre algo que me parece elemental: en un organismo como el Tribunal de Cuentas, el máximo órgano de fiscalización de las cuentas del Estado, los cambios de consejeros no deberían llevar consigo un cambio en los criterios técnicos de aplicación de las normas. Tan sencillo como eso. Dicho de otra forma: o los avales del ICF son admisibles en derecho o no lo son: y esto es algo que corresponde analizar desde un punto de vista técnico, por lo que los cambios en la composición del órgano colegiado no deberían afectar en absoluto la resolución de este tipo de cuestiones. Entre otras cosas porque estas decisiones no deberían ser tomadas exclusivamente por los consejeros. Es así como ocurre en la mayor parte de los órganos de fiscalización de nuestro entorno, precisamente para preservar su profesionalidad y, en definitiva, su independencia.

Ya, me dirán ustedes, pero es que antes el Tribunal de Cuentas también estaba politizado. Efectivamente, pero ese es precisamente el problema estructural. Que la politización de un órgano de fiscalización no se puede combatir con una politización de signo contrario, porque esto lleva sencillamente a la deslegitimación de la institución en primer lugar y en segundo lugar a su irrelevancia.

En definitiva, si acabamos por convertir estos órganos de contrapesos en una especie de tercera cámara –por lo menos en las materias políticamente sensibles, que en un órgano de fiscalización externa son probablemente casi todas– los condenamos a la irrelevancia. Lo que necesitamos, si queremos de verdad tener un Estado y unas Administraciones que funcionen razonablemente (no hablemos ya de erradicar el clientelismo y la corrupción), es que los órganos que fiscalizan el gasto público, a nivel estatal o a nivel territorial, sean neutrales, profesionales y técnicamente solventes.

Y no parece que vayamos bien, ni a nivel estatal, ni a nivel regional. No puede sorprender en ese sentido que el Gobierno de la Comunidad de Madrid quiera recuperar un mayor control de su cámara de cuentas regional. No nos engañemos: es difícil que los políticos renuncien a ampliar sus espacios de impunidad cuando les resulta tan sencillo. Eso sí, es siempre a costa de los ciudadanos. En este caso, literalmente.

 

Tratamiento penal de las estafas superiores a los 50.000 euros

El Código penal recoge en el art. 248 y ss. los requisitos existentes para la comisión del delito de estafa y las diferentes consecuencias penales para los autores según la gravedad de la conducta. En su modalidad básica por cuestión de cuantía, es decir para las estafas inferiores a 50.000 euros, las penas para los autores del delito serán de 6 meses a 3 años. El Tribunal dispone de discrecionalidad para fijar la pena dentro de ese rango en atención a las circunstancias concurrentes en el caso.

A partir de esa cifra, nos encontramos ante una agravación contemplada en el art. 250.1.5º, que se introdujo mediante la Ley Orgánica 5/2010 y tuvo muy buena acogida por parte de la comunidad jurídica: tribunales, Ministerio Fiscal y abogacía; ya que dio respuesta a una reiterada demanda histórica para que el legislador introdujera un criterio objetivo y cuantitativo que aportase seguridad jurídica. Antes de esta reforma, los tribunales apreciaban el grave perjuicio utilizando umbrales entre 36.000 y 40.000 euros, pero la jurisprudencia no era pacífica. La reforma también tuvo críticos, aunque una minoría, con el argumento de que al establecer la agravación de forma automática se sacrificaba la capacidad de los Tribunales para individualizar la pena aplicable al supuesto concreto, ya que no podrían tener en cuenta el resto de circunstancias que rodeaban al hecho.

En cualquier caso, en la actualidad es doctrina consolidada la exigencia de la determinación exacta del valor económico del fraude para que pueda aplicarse la agravante, ya que de lo contrario se vulneraría el principio de legalidad y el derecho a la tutela judicial efectiva. En los casos en que haya varios perjudicados, la cuantía total se establecerá mediante la suma o acumulación de todas las cantidades defraudadas en el delito de estafa.

Estos supuestos en los que hay pluralidad de perjudicados deben ser tipificados como delito continuado. Recordemos que el art. 74 del Código Penal define delito continuado como aquellos casos en que un mismo autor realiza, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión, una pluralidad de acciones u omisiones que ofenden a uno o varios sujetos e infringen el mismo precepto penal o preceptos de igual o semejante naturaleza, y que determina generalmente un régimen penológico específico para su castigo.

La consecuencia jurídica del delito continuado es que se aplicará la pena en su mitad superior. En el caso del delito de estafa agravada, al que le corresponden penas de entre un año y seis años, en su modalidad continuada estaríamos ante penas de prisión de tres años y seis meses a seis años.

Pero, ¿qué sucede en los casos en que las cuantías defraudadas de forma individualizada son insuficientes para la calificación del art. 250.1.5º pero globalmente consideradas son superiores? El Acuerdo del Pleno no Jurisdiccional del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2007 se ocupa de explicar la relación entre el subtipo agravado de estafa y el delito continuado. Introdujo un cambio jurisprudencial muy importante en este tema “El delito continuado siempre se sanciona con la mitad superior de la pena. Cuando se trata de delitos patrimoniales, la pena básica no se determina en atención a la infracción más grave, sino al perjuicio total causado. La regla primera, artículo 74.1º, solo queda sin efecto cuando su aplicación fuera contraria a la prohibición de doble valoración”

Es decir, la pena básica no se determina en atención a la infracción más grave sino al perjuicio total causado. Si un sujeto ha cometido diez estafas de 10.000 euros (en total 100.000 euros), el abanico de la pena será de 1 año a 6 años. Sin embargo, al aplicar la agravación por la cuantía de todas las infracciones sumadas (es decir, al pasar de la estafa simple a la agravada), ya no se podrá aplicar el delito continuado del art. 74, puesto que hacerlo conduciría a la vulneración del principio de doble incriminación. Sumar el perjuicio total para la aplicación del tipo agravado y aplicar el efecto agravante del art. 74.1 resulta redundante precisamente porque ya se ha tenido en cuenta el importe total para aplicar el tipo cualificado de estafa y no el básico.

Sin embargo, si el sujeto ha cometido nueve estafas de 1.000 euros y una de 60.000 euros (es decir 69.000 euros en total), la respuesta es diferente y ya no estaríamos ante un ne bis in idem, porque una de las acciones ya alcanza por sí sola una cuantía superior a los 50.000 euros y determina la aplicación del subtipo agravado. Por lo tanto, en este caso no se produciría infracción alguna por aplicar el delito patrimonial agravado en su mitad superior, es decir, de tres años y seis meses a seis años (en este sentido SSTS 997/2007, de 21 de noviembre y 173/2013, de 28 de febrero, entre otras).

En definitiva, para valorar el abanico de la pena aplicable a los hechos no sólo se ha de atender al perjuicio total causado sino también al importe de cada uno de los ilícitos. En el caso de que haya uno que por sí sólo supere los 50.000 euros, las penas a aplicar son muy superiores.

“La patria en la cartera”: corrupción ‘versus‘ integridad en España

Este artículo es una entrada publicada en el blog “La Mirada Institucional” disponible aquí.

 

“La corrupción no supone solo un problema de criminalidad, sino especialmente de construcción política estatal, regulación imparcial de los organismos públicos y diseño eficiente de las instituciones” (Joaquim Bosch, p. 436)

 

Preliminar: un libro necesario y oportuno

La corrupción es un martillo que no cesa de golpear a la sociedad española. Se disfraza de mil maneras, como en carnaval. La intensidad de sus golpes adquiere en ocasiones una dureza inusual, alcanzando las más altas magistraturas y llegando, siquiera sea de refilón, hasta las entrañas de las Administraciones Públicas o, más aún, impactando con fuerza en esas cajas opacas que son los partidos políticos, y en sus aledaños. Hace un daño terrible.

La corrupción, además, engorda conforme el contexto lo permite. Han comenzado a aflorar algunos sonados casos vinculados con las manos libres que la pandemia generó en la contratación pública de urgencia. Por otro lado, la corrupción se ha ligado en exceso al ámbito penal, y tal encuadre tiene muchas limitaciones, al orillar las manifestaciones de corrupción gris, que cada vez tiene mayores raíces en el (mal) funcionamiento del sector público y de la propia política. Hay una corrupción administrativa (de presencia difusa) y social que no tienen sanción penal, pero que conduce también a que la sociedad se empobrezca. Son muchas veces la antesala o la pista de aterrizaje de la corrupción con mayúsculas.

En este duro contexto de caída libre de lo público, cobra especial importancia la reciente publicación del libro de Joaquim Bosch, La patria en la cartera. Pasado, presente y futuro de la corrupción en España (Ariel, 2022). No podía ser más oportuna esta obra, ahora que la gestión de los fondos europeos puede provocar un incremento desmesurado de prácticas irregulares o incluso de corrupción delictiva, cuando no de múltiples conflictos de intereses. Una tendencia que barreras de pergamino, como los planes de medidas antifraude, apenas podrán parar. Menos aún si no se toman en serio, como todo apunta.

Por tanto, nada más adecuado en estos momentos que invitar a una reflexión sobre el pasado y presente de la corrupción en España (como así se subtitula la obra), al menos para intentar evitar que no se convierta también en una lacerante lacra del futuro. Esta es una importante contribución bibliográfica sobre el doloroso fenómeno de la corrupción en nuestro país; y es una obra bien escrita, muy documentada de principio a fin, de la cual se aprende mucho. Dispone de una correcta sistemática y enfoque, ya que aborda primero la multiplicación de casos de corrupción (los “hechos”) durante la etapa franquista, la transición política y la fase democrático-constitucional hasta llegar (casi) hasta nuestros días, para analizar de inmediato (en la segunda parte) “los problemas” que han servido de caldo de cultivo para que esa corrupción se instale entre nosotros con una comodidad que resulta intolerable. El libro concluye con una idea fuerza: solo la calidad institucional, bien entendida y mejor practicada, será capaz de sacar a este país de las garras de la corrupción.

 

La imparable presencia de la corrupción en España

Los hechos son minuciosamente tratados con el bisturí argumental propio de un magistrado sensible y bien informado ante tal patología y sus letales efectos. Una de las tesis centrales del libro aparece de inmediato y se reitera a lo largo de las páginas: la dictadura de Franco fue terreno abonado para la corrupción, que sin solución de continuidad se trasladó luego a la transición política y encontró acomodo paradójicamente en un régimen constitucional de 1978 que no supo “remediar” tales lacras.  El autor documenta adecuadamente tanto la corrupción de la dictadura como su traslado al período de la transición, así como su continuidad ulterior. El repaso por los hechos es sencillamente escalofriante. Durante la dictadura franquista, como bien indica, “todo el país aceptó que el fraude era la forma de comportamiento normal y que el abuso de poder era el sistema de gobierno”. Los daños de la corrupción de aquel período aún son tangibles (medioambientales, urbanísticos, etc.), pero sobre todo intangibles, en cuanto al pesado legado y las innumerables hipotecas que se han trasladado hasta nuestros días en los comportamientos y actitudes de la política, del empresariado, de la propia Administración y del sistema judicial, por no hablar de la ciudadanía. Como no podía ser de otro modo, la dictadura fue un período de corrupción (¿Qué régimen dictatorial no lo es?), agravado eso sí por los casi cuarenta años de su eterna existencia. Pensar que aquello no dejaría profundas huellas, es una ingenuidad.

Sin embargo, en mi modesta opinión (dado que no soy experto en temas de corrupción) la dictadura franquista representó una explosión de conductas y hábitos que ya estaban incubados en la política y en la sociedad española, y que tenían, por tanto, raíces mucho más profundas. Tanto Primo de Rivera como Franco prohibieron cínicamente “las recomendaciones”, lo que ya era un síntoma de su desorbitado arraigo. Esa herencia, procedente de los primeros y desviados pasos de construcción del Estado Liberal en España, se manifestó inicialmente con fuerza durante el sistema político isabelino y el sexenio revolucionario, para ir generando una eclosión durante el sistema político de la Restauración, manifestarse también con sonados casos en la dictadura Primo de Rivera y en la II República, y siguió tomando cuerpo, hasta desarrollarse de modo exponencial en el primer y durísimo ciclo totalitario del régimen franquista, transformándose luego en una corrupción más “moderna” (y selectiva) a partir del Plan de estabilización de 1959. Dicho de otro modo, es el legado político-institucional decimonónico el que alimenta la continuidad del fenómeno clientelar y la futura emergencia de la corrupción como fenómeno estructural de la enferma democracia española hasta nuestros días. En una visión personal, que en nada enmienda la tesis del autor, pues Joaquim Bosch ya cita esos precedentes, si bien pone el foco central del problema en la dictadura franquista y en las hipotecas de la transición. Es lógico que así sea, puesto que la corrupción como fenómeno político crece conforme el Estado adquiere más peso. Si bien, creo que puede haber más fondo. Y, en su día, lo intentaré argumentar con más elementos.

El tránsito de la corrupción hasta nuestros días a través de los más de cuarenta años de vida democrático-formal, está muy bien tratado en la obra, donde se seleccionan los escándalos de corrupción más relevantes, cuyo documentado recorrido pone los pelos de punta. La “transversalidad” ideológica de la corrupción es evidente; por mucho que los últimos escándalos más recientes descansen bajo los hombros de la derecha política (aunque también tienen otros colores políticos), la izquierda y los nacionalismos periféricos no salen ni mucho menos indemnes. Los dos grandes partidos se han ido repartiendo, según períodos, el liderazgo vergonzante de la corrupción. Y eso no debe tranquilizar a nadie, por mucho que nos repita una y otra vez que son cosas del pasado y «de otros» que ya no están. La geografía de la corrupción es también sintomática. Sin tratarse de un relato exhaustivo en la obra, sí que es lo suficientemente concreto para alarmar a cualquier lector bienintencionado. Los tentáculos de la corrupción se extienden por doquier, incluso por lugares en los que la probidad pretende ser un sello de identidad. El arco mediterráneo fue particularmente azotado por ese fenómeno.

 

Un sistema político-institucional sin frenos; desarmado de controles efectivos.

No obstante, siendo muy importantes el relato de los hechos, más lo es -bajo mi punto de vista- la segunda parte del libro, que trata de “los problemas”. El arranque es, a mi juicio, impecable: la respuesta penal ante la corrupción, siendo necesaria, se produce “cuando el daño a la sociedad ya se ha materializado”. Aunque el Derecho penal juegue como importante elemento de disuasión, lo que hace falta es invertir en algo que ni sabemos ni queremos hacer (aunque ahora nos venga impuesto por la UE en la gestión de los fondos europeos): “La prevención de los abusos de poder resulta fundamental”. Y ello por una razón muy elemental que el autor cita reiteradamente: “La corrupción que llega a los juzgados es la punta del iceberg”. Y efectivamente así es. Lo que parece desmentir esa percepción siempre repetida entre nosotros de que la corrupción no es sistémica en España. A mi juicio, es algo que no sabemos.

También solemos decir que la corrupción se circunscribe sobre todo a la clase política, y que no se hace extensiva a “los cuerpos de la Administración ni tampoco a los jueces y a los policías”. No diré que ello no sea así, pero tampoco diré lo contrario. A mi modo de ver no se entiende muy bien cómo ha funcionado una corrupción tan elevada en determinados momentos y ámbitos (donde ha realmente aflorado) sin que nadie ni en la propia Administración ni en los órganos de control, al parecer, se enterara de nada. Algo falla en ese razonamiento, más cuando la corrupción se asienta en ámbitos de riesgo que están plenamente identificados.

En efecto, es algo que hemos visto  constante y recientemente en la contratación pública, en las (siempre opacas) subvenciones o ayudas, en el pozo sin fin del urbanismo, en la cueva de Alí Baba del sector público empresarial, en la más ordenada (pero eminentemente formal y burocrática) gestión económico financiera o en la eclosión de personal interino y temporal en las Administraciones Públicas que en las últimas décadas ha llegado a la escalofriante cifra de casi un millón de personas (no pocas de ellas ingresadas de la mano de prácticas de corrupción clientelar, que ahora se aplantillarán de “por vida” y sin acreditar conocimientos de (casi) nada por la mano política benefactora, una manifestación indecente de corrupción legislativa populista (que nadie denuncia).  Donde no hay función pública profesional e imparcial la corrupción anida con facilidad pasmosa. La corrupción siempre se está reinventando para conseguir los mismos fines: priorizar los intereses privados, políticos, empresariales o sindicales, por encima de ese sacrosanto interés general, que hoy en día ya no pasa de ser más que una mentira piadosa o una locución vacía.

La segunda parte del libro transita ordenadamente por los problemas que se han enquistado en el oxidado sistema político-institucional español, y que convierten en tarea hercúlea no ya eliminar, sino siquiera reducir, la carga de corrupción (visible e invisible) que es capaz de soportar este país llamado España. Ya se han expuesto algunos de ellos. La apuesta del autor por la integridad, transparencia, participación y rendición de cuentas tropieza con una política que abraza sin pudor una comunicación autocomplaciente y hasta cierto punto falseada (solo portadora de aparentes “buenas noticias”). También con la carga de cinismo que supone gobernar como siempre se ha hecho en este país: sin trabas ni frenos. Pues hay algo que el autor trata que condiciona todo: los partidos políticos. Carecen -como bien señala- de democracia interna y se han convertido en estructuras endogámicas adosadas al poder, y además solo se representan a sí mismos: sus intereses se limitan en gran medida a satisfacer sus propias clientelas. Su proceso degenerativo, de no remediarlo un giro copernicano, parece imparable: son partidos de cargos públicos, como los he calificado en otro lugar, alejados casi totalmente de las necesidades de la ciudadanía (Piero Ignazi).

Muy esclarecedor y de gran interés es el capítulo dedicado al despilfarro (que también es corrupción), al clientelismo y a las puertas giratorias. Que frente al enorme despilfarro y la multiplicación de casos de corrupción que han existido en España ningún alto funcionario ni órgano de control haya dicho prácticamente nada, es -como antes se señalaba- llamativo. Más aún lo es que, como bien informa el autor, haya tenido que ser el Tribunal de Cuentas europeo quien lo haya puesto de relieve. Tener un denso y extenso sistema institucional de órganos de control y de regulación, capturados indecentemente por los propios partidos y que apenas funcionan en su sentido existencial (controlar al poder), es también corrupción institucional, aunque a muchos les parezca exagerado el término. El clientelismo tiene raíces profundas, algunas de las cuales trata magistralmente el autor, y las puertas giratorias -como denuncia- son un escándalo reiterado que tampoco nadie quiere resolver. Pero no solo en la política, también en la alta función pública y en la judicatura, ámbitos en los que se transita con increíble facilidad desde lo público a lo privado y viceversa. Una alta función pública dominada en sus puestos de responsabilidad por las hipotecas de la designación política o de la libre designación es pasto de corruptelas ulteriores: quien debe su puesto a la política nunca se opondrá, cuando sea necesario, a sus a veces espurios propósitos. La imparcialidad es un principio cuyo sentido existencial se desconoce en España. Y quienes son formalmente imparciales es porque poco o casi nada pintan. La (mala) política los atropella.

También muy relevante es el capítulo dedicado al sistema institucional y a la persecución de los delitos. En este punto el autor acredita su condición de miembro de la carrera judicial, lo que no le impide lanzar argumentadas y justificadas críticas al estado de absoluto deterioro en el que se encuentra tanto el (hoy en día desgraciado e inservible) órgano de gobierno del poder judicial (CGPJ) como la propia administración de justicia, sin duda el sector de la Administración Pública más retardatario en su proceso de (al parecer imposible) transformación. Cabe compartir con Joaquim Bosch la idea de que nadie ha querido ni quiere realmente reformar la Justicia. En cuarenta años así ha sido. Lo cual es un ejemplo evidente de que el poder político se siente a gusto con un sistema judicial inoperativo, mal dotado, colonizado por la política en sus niveles más elevados y a todas luces ineficiente, lo que multiplica las posibilidades de que la corrupción y la impunidad campen a sus anchas. En fin, que sean las instituciones europeas o el Consejo de Europa quienes una y otra vez nos emplacen a llevar a cabo reformas que una clase política indolente y cínica se niega sistemáticamente a adoptar, es una auténtica vergüenza. Y muestra, además, el verdadero carácter de una aparente democracia formal en estado de ruina. El autor da en la clave, cuando afirma que “las transformaciones centradas en políticas preventivas, en fortalecer la separación de poderes y en mejorar nuestra calidad institucional, dependen principalmente de la voluntad política”. Y ello es efectivamente así. Ahí está el problema.

 

El dilema presente y futuro: Calidad Institucional ‘versus’ corrupción. 

El magistrado Joaquim Bosch ha escrito un ensayo dirigido al gran público que será referencia en el ámbito de la corrupción en España. El libro transita muy bien por los hechos y por los problemas. Además, quiere ser propositivo. Busca las líneas de solución que sintetiza correctamente en el Epílogo, donde apuesta encendidamente por superar la corrupción a través de la calidad institucional. Efectivamente, esa es la vía correcta. Aporta, así, un punto de optimismo, poniendo de relieve que si otros países lo han conseguido por qué no lo podremos alcanzar nosotros. Su defensa de la integridad institucional no cabe sino compartirla. Y aplaudirla. El autor es un juez de carrera a quien le quedan muchos años de desarrollo profesional y, por tanto, es loable y plenamente justificado que pretenda vivir en una sociedad donde la corrupción sea una anécdota y la integridad se convierta en la regla de actuación de nuestros poderes públicos.

Mi percepción del problema es, sin embargo, más pesimista. No advierto ningún síntoma de cambio o transformación en la dirección expuesta. Es más, mi diagnóstico del sistema público-institucional es cada día que pasa más negro. La corrupción (en sus formatos light y hard) sigue campando silenciosa o ruidosamente a sus anchas y nos dará sustos sinfín en los próximos años. Y ello se debe al pesado legado histórico de una pésima concepción de lo público en España que nadie ha sabido ni querido eliminar. Sigue anclada una concepción clientelar de la política que sacude por igual a todas las formaciones políticas, sean viejas, nuevas o de próxima generación. Y nadie quiere cambiarla realmente.

Se adoptan medidas cosméticas de cara a la galería. Porque un cambio de tales magnitudes comportaría desplegar un sentido institucional efectivo que le diera prioridad frente al sentido lacayo de pertenencia al partido, configurar un sistema real de contrapesos y de control del poder despolitizando radicalmente las administraciones públicas y los órganos de control y reguladores (algo que nadie en la política española va a hacer), así como, entre otras muchas cosas, construir una sociedad con valores que impregnen lo público, impulsar una transparencia y una rendición de cuentas efectivas, así como mejorar los pobres canales de participación ciudadana hoy en día existentes.  Sabemos perfectamente cuáles son los problemas y cuáles las soluciones. El eterno drama de este país es que quien debe desatar el nudo, nunca lo hace realmente. Y no se advierte que lo vaya a hacer en un futuro próximo, aunque el libro de Joaquim Bosch marca muy bien la hoja de ruta. Si no lo han hecho aún, les recomiendo que lo lean. Al margen del duro relato, su visión positiva del epílogo es la que se debe recuperar. Ojalá su discurso cale y quien esto escribe esté radicalmente equivocado. Por el bien de todos, menos de algunos.

Credibilidad y protección del denunciante de corrupción: conflictos por resolver

La cuestión de la protección de los alertadores y de los denunciantes de corrupción en nuestro país se encuentra íntimamente vinculada a la credibilidad. Cuando surge un nuevo caso de corrupción y los detalles de la investigación van saliendo a la luz, conociéndose que se ha detectado por la colaboración de una persona concreta que ha dado el paso de contar lo que sabe, siempre encontraremos posturas antagónicas para calificar dicho acto. Así, algunos pensarán que lo hace por venganza o por el interés de ser tratado con mayor condescendencia por la justicia, o incluso por afán de protagonismo, y pocos pensarán que la ética o los principios morales presiden tal iniciativa. De igual modo, para un sector se tratará de un acto de heroísmo y, para otro, no insignificante, de una traición imperdonable.

Por muchos casos que sigan apareciendo, existe tal normalización de la corrupción que el manto de anestesia general extendido ha rebajado demasiado el umbral que permite reconocer su gravedad y su trascendencia. En términos de la Directiva 1937/2019 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, la corrupción no se limita a los actos constitutivos de infracción penal, sino que también incluye la vulneración de los códigos éticos de las entidades del sector público y del privado. Por ello, debemos preguntarnos en primer lugar para quién ha de ser creíble ese alertador o denunciante de corrupción: para los responsables de los canales de denuncia, para las Agencias Antifraude, para el Ministerio Fiscal, para los jueces de instrucción, para los medios de comunicación…

Encontramos, pues, el primer gran conflicto a resolver. El incumplimiento por parte de las autoridades españolas del mandato europeo en orden a la trasposición de dicha directiva en el plazo impuesto nos ha de llevar a concluir que es la propia sociedad la que no exige tal protección, porque no cree en ella. Ahora bien, esa falta de trasposición no implica que la directiva no forme parte de nuestro ordenamiento, por su posible efecto directo conforme a la STC de 30 de enero de 2016 y porque ha de ser interpretado el derecho interno conforme a la misma (TJCE, Asunto Marleasing, de 13 de noviembre de 1990).

El siguiente conflicto a resolver, derivado del anterior, lo constituye la falta de confianza de los alertadores y denunciantes en el sistema que ha de protegerles frente a represalias. Este conflicto es tan grave que las propias autoridades comunitarias lo destacan en la norma: “La falta de confianza en la eficacia de las denuncias es uno de los principales factores que desalientan a los denunciantes potenciales”.

El problema deriva de la propia psicología del ser humano, ya que todos podemos preguntarnos si somos capaces de creer en aquello que no hemos visto. Después volveremos sobre esta cuestión. De ahí que el legislador comunitario establezca una cierta preferencia por que se acuda, en primer lugar, a los canales de denuncia interna al ser los más próximos a la fuente del problema y tener más posibilidades de investigarlo y competencias para remediarlo, como segundo escalón a los canales externos de denuncia y, como tercera vía, al ejercicio del derecho a la libertad expresión a través de los medios de comunicación pública.

Las garantías que se establecen para proteger frente a represalias cuentan, a su vez, con un nuevo conflicto: la necesidad de compaginar el anonimato y la confidencialidad del alertador y del denunciante con su credibilidad. No serán pocas las ocasiones en que el alertador alcance el nivel de denunciante y, de ahí, el de testigo o incluso de investigado en un procedimiento judicial y los derechos de todas las partes exigen que se garantice el cumplimiento de los principios de inmediación y de contradicción en el proceso. Y ello al margen de que, tampoco de forma aislada, encontremos que la fuente de información sólo pueda provenir de una o de pocas personas por su privilegiada posición para tener conocimiento detallado, e incluso documentado, de la infracción denunciada. Pero la credibilidad del alertador o denunciante de corrupción se ha de asentar también, de forma inexorable, en los principios de presunción de inocencia e in dubio pro reo que amparan a todo denunciado. Por tanto, esa credibilidad a proteger se consolidará o desvanecerá en la medida en que pueda corroborar lo que comunica. Y ello dará lugar a su vez, respectivamente, a que el proceso avance o no y, por tanto, a la necesidad de otorgar progresivamente una mayor protección.

En otro artículo publicado en el número de diciembre de la revista Paréntesis Legal exponía las dificultades para acreditar los actos de corrupción que deriven de órdenes verbales y analizaba la desprotección jurídica al respecto. No cabe duda de que la mejor manera de acreditar el hecho denunciado, más allá de los testigos, es su corroboración objetiva, habitualmente mediante documentos. Y, a estos documentos, el alertador o denunciante tampoco puede acceder de cualquier manera, ni en muchas ocasiones puede trasladarlos a las autoridades sin que resulte descubierto.

Superado el umbral del procedimiento, el siguiente conflicto credibilidad-protección lo determinará el estatus conferido en su seno, que puede no ser el pretendido de inicio por quien comunica la presunta infracción. No es lo mismo poner en conocimiento unos hechos irregulares que se conocen de cerca, sin haber participado en los mismos, que si se conocen desde dentro, es decir, asumiendo el rol de arrepentido y de colaborador en el procedimiento.

Y ello no implica, necesariamente, que el testigo sea más creíble que el delator investigado. La directiva comunitaria no nos establece los criterios para dotar de credibilidad a ese delator, pero sí se muestra tajante para el caso contrario: “Son necesarias asimismo sanciones contra las personas que comuniquen o revelen públicamente información sobre infracciones cuando se demuestre que lo hicieron a sabiendas de su falsedad, con el fin de impedir nuevas denuncias maliciosas y de preservar la credibilidad del sistema”. Como vemos de nuevo, las propias autoridades comunitarias son conscientes de que la credibilidad en el sistema es uno de sus principales hándicaps.

Por un lado, nuestro Código Penal recoge la figura del falso testimonio en sus artículos 458 y siguientes para testigos, peritos e intérpretes. Por otro, al acusado le asisten los derechos a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable. La STS nº 35/20, de 6 febrero, lo analizaba junto al valor procesal de la denuncia interna anónima, invocando expresamente la Directiva Comunitaria 1937/2019 no traspuesta. ¿Cómo se protege, entonces, a ese investigado creíble que decide colaborar con la justicia relatando hechos que conoce desde dentro? Desde el punto de vista del derecho penal sustantivo, a modo de ejemplo, mediante la apreciación de las atenuantes de confesión, de reparación del daño y de colaboración, la exención de responsabilidad por el delito de cohecho a tenor del art. 426 del Código Penal o mediante el castigo de intimidaciones y represalias conforme al art. 464 del mismo texto. Pero lo que es más importante, procesalmente, mediante la aplicación de lo dispuesto en la Ley Orgánica 19/94, de 23 de diciembre, de Protección a testigos y peritos en causas criminales, que habilita a adoptar medidas de protección para un investigado colaborador que les preserven de ataques, conforme a la normativa internacional en la materia.

Queda un último mecanismo de protección que, además, eleva la credibilidad del denunciante al mayor de los reconocimientos por razones de justicia, equidad y utilidad pública, tal y como refleja el informe favorable al indulto parcial de un condenado de 13 de octubre de 2021 emitido por la Sala Segunda del Tribunal Supremo, que volvía a aplicar el espíritu de la Directiva 1937/2019 no traspuesta porque su testimonio fue “constante, coincidente e incluso valiente”.

Destaco este calificativo ya que la Comisaria europea de Justicia señaló al presentar la citada Directiva que “[…] los whistleblowers necesitan protección ante la degradación, la posibilidad de afrontar procedimientos judiciales, perder sus trabajos y su estabilidad económica, así como para defender el mantenimiento de su buen nombre y reputación. El 81% de los consultados en el Eurobarómetro especial sobre corrupción contestaron que no denunciarían actos de corrupción a los que hubieran tenido acceso. El motivo: el miedo a las consecuencias de esas denuncias”. Efectivamente, necesitamos proteger a quienes se atreven a delatar. Con cautelas, sin duda, pero también con determinación. Porque por encima de todo tipo de represalias que puedan sufrir, lo peor es la incomprensión.

 

El declive de la acción normativa del Estado

En fechas recientes, Juan Mora Sanguinetti, colaborador de este blog, ha puesto de manifiesto con interesantes datos la cuestión de la complejidad del marco regulatorio en España

En dicho artículo, Mora Sanguinetti ponía de relieve la creciente pérdida de protagonismo o de liderazgo estatal en la producción normativa de la siguiente manera: “Solo en el año 2020 se publicaron nada menos que 12.250 normas nuevas… En 1979 el Estado central aprobaba un 88,6 % de todas las nuevas normas. En 2020 aprobó tan solo el 15,7 % del total, frente a un 78,7 %, de las Comunidades autónomas”.

Por tanto, de esas 12.250 normas nuevas del año 2020, el Estado aprobó 1923 disposiciones y de estas once fueron leyes, tres fueron leyes orgánicas, treinta y nueve fueron decretos-leyes y una de ellas real decreto legislativo, lo que ofrece un total de cincuenta y cuatro normas con rango y fuerza de ley, es decir, un 2,8% del total de disposiciones aprobadas por el poder estatal.

Estos números ponen de manifiesto que el legislador estatal no parece ser en cantidad el poder normativo principal en España. Es cierto que gran parte de su producción normativa tiene el carácter de normativa básica, sobre cuyas características y su impacto en la normativa autonómica no es preciso extenderse, siendo también muy relevante el conjunto de disposiciones que se aprueba para incorporar al ordenamiento interno el Derecho de la Unión Europea, cuya trasposición, en muchas ocasiones, se efectúa por las instancias estatales.

De hecho, en una reciente nota de prensa la Oficina del Parlamento Europeo en España publicaba una noticia según la cual “El 51% de las leyes aprobadas en España en 2021 deriva de directrices y decisiones europeas”. Dicha nota de prensa indicaba que, entre enero y el 17 de diciembre de 2021, el Congreso de los Diputados había aprobado un total de 55 leyes, de las que veintiocho derivaban de una forma u otra de las decisiones adoptadas en Bruselas. De estas veintiocho, once procedieron a la trasposición de directivas, en tanto que las diecisiete restantes derivaron de recomendaciones, orientaciones, programas o iniciativas emanadas del Consejo, Comisión o Parlamento Europeo o de otras instituciones comunitarias.

Estas cifras ponen de manifiesto que el Estado dedica más de la mitad de sus esfuerzos normativos a la tramitación y, en su caso, aprobación de normas legales relacionadas con el Derecho de la Unión Europea. Siendo usualmente las disposiciones europeas normas que precisan de alguna labor de incorporación de sus reglas y previsiones a nuestro ordenamiento, llama poderosamente la atención el modo en que, en más ocasiones de las que sería deseable, se efectúa dicha tarea de manera poco adecuada -véase, entre otros ejemplos, el dictamen del Consejo de Estado n.º 878/2021 y las críticas en él vertidas a la defectuosa tramitación de la norma proyectada, dedicada a la transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, y exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros .

Ante esta situación cabe legítimamente preguntarse acerca de las causas, en unas ocasiones, de los retrasos en la tramitación de normas de obligada trasposición y, en otros momentos, de la perceptible desidia o dejadez en el ejercicio de la iniciativa legislativa que constitucionalmente corresponde al Gobierno, conforme al artículo 87 de la Constitución.

Y, más aún, cabe preguntarse por la aparente desaparición de algunos ministerios en la génesis misma de dicha iniciativa normativa. Hace ya tiempo que se advierte el creciente protagonismo de los llamados departamentos “económicos”, como el Ministerio de Hacienda, en dichas tareas de producción normativa, al tiempo que se aprecia la creciente pérdida de protagonismo de otros clásicos departamentos, como el de Justicia, incluso en relación con cuestiones tan relevantes como la tramitación de proyectos normativos que han afectado a los derechos de los ciudadanos, como el proyecto de Ley Orgánica de Garantía Integral de la Libertad Sexual, que incluye una importante reforma del Código Penal.

En lo que llevamos de legislatura, el Ministerio de Justicia ha abordado algunas cuestiones que, más tarde o más temprano, acabarán teniendo reflejo en el BOE, como la esperada reforma completa del proceso penal español; pero el modo de abordar dicha reforma no ha sido en este caso el más acertado, sin previsión económica conocida para modificar el modo de organización de la instrucción del proceso penal, otorgándola a un Ministerio Fiscal carente de medios personales y materiales, entre otros defectos apreciables.

Junto a esa archivada  iniciativa se encuentra la triada de anteproyectos “eficientes” en materia organizativa, procesal y tecnológica de la Administración de Justicia, que progresan de manera lenta por las tripas de la Administración estatal, en ocasiones con severísimas críticas -puede verse, por ejemplo, el informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Anteproyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del Servicio Público de Justicia, disponible aquí.

En suma, hasta la fecha, la producción normativa de este ministerio no merece ni un aprobado por parte de los operadores jurídicos y las instituciones que participan en la tramitación de los proyectos normativos que alumbra. Pueden existir diversas razones para la situación descrita. Quizá, entre otras más apreciables en un análisis superficial, puedan aventurarse otros motivos, relacionados con cuestiones alejadas de la producción normativa.

Cabe recordar que en lo más crudo de la primera ola de la pandemia causada por el COVID-19, mientras se adoptaban las primeras disposiciones de declaración del estado de alarma y comenzaban a aplicarse, se procedió a la modificación casi inmediata del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba aquél, por medio del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, a fin de, entre otros extremos, excepcionar del régimen general de suspensión de la tramitación de todos los procedimientos administrativos a aquellos que estuviesen “referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”.

En solo tres días, la Subsecretaría de Justicia dio luz verde a la Resolución de 20 de marzo de 2020, por la que se acordaba la reanudación del procedimiento para solicitar y conceder la Gracia del Indulto, por entender que concurría en dichos procedimientos el referido interés general.

Por tanto, mientras se decretaba el estado de alarma y la Administración de Justicia quedaba prácticamente paralizada, el Ministerio de Justicia, que ni siquiera fue uno de los departamentos a los que se atribuyó la coordinación de la acción estatal durante la pandemia, se encomendó a la tramitación de indultos, con el resultado sobradamente conocido. Luego esa inacción motivó la adopción de medidas cuestionables en su “eficiencia”, como la habilitación procesal del mes de agosto, aunque contara con el apoyo de los representantes de los consejos generales de la abogacía y la procura.

En definitiva, la escasa participación, y el correlativo protagonismo decreciente en la acción normativa estatal de un otrora pujante ministerio como fue el de Justicia en el pasado, puede insertarse en el decreciente papel del Estado como motor normativo en España; pero existen, al tiempo, otras causas como las apuntadas que ponen de manifiesto la existencia de prioridades diferentes a la tramitación y aprobación de normas que mejoren realmente el estado de la Administración de Justicia en España y, por consiguiente, la mejor tutela de los derechos del conjunto de los ciudadanos.

Tal vez el nuevo equipo ministerial sí esté a la altura de lo que la ciudadanía espera de un ministerio señero como el de Justicia.

¿Qué esconde la Fiscal General del estado en el asunto Stampa?

La institución del Ministerio Fiscal está gobernada interiormente por el principio de jerarquía con la finalidad de preservar la unidad de actuación.  El objetivo es que todos los fiscales actuemos conforme a los mismos criterios en casos semejantes. Al servicio de ese propósito se establece un fuerte control interno de la actuación de cada fiscal y el medio para conseguirlo es acentuar la dependencia jerárquica de todos los fiscales respecto de sus superiores, hasta la cúspide de la institución, que es la figura del Fiscal general del Estado. El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal de 1980 confirió a los fiscales una serie de garantías frente a la eventualidad de discrepancias o excesos entre las instrucciones que se pudieran recibir de la jerarquía en un asunto concreto.

Básicamente son dos: la posibilidad de discrepar de una orden o instrucción, planteando entonces los fiscales una objeción que ha de ser resuelta por el superior jerárquico escuchando a la Junta de fiscales concernida (art. 27); y la posibilidad de aceptar la orden y acatarla, pero manifestar verbalmente en los Tribunales las razones jurídicas que se entienden contrarias a la misma (art. 25, apartado cuarto).  Además, entre las facultades de los fiscales jefes, el art. 23 establece la posibilidad de que estos avoquen para sí cualquier asunto que estuviere a cargo de un subordinado suyo, siempre que “en todo caso” la sustitución se comunique al Consejo Fiscal.  Esa comunicación al Consejo Fiscal, “que podrá expresar su parecer”, es una garantía añadida frente a actuaciones abusivas por parte de la jerarquía, ya que el Consejo Fiscal, debidamente informado de las circunstancias de la avocación, puede manifestar su acuerdo o desacuerdo con la misma y la transparencia siempre es mala para los abusos. Este magro acervo de garantías no es ni mucho menos suficiente para ser considerado un “contrapeso” a la actuación de la cabeza de la institución, ya que se observará que sea cual sea la conducta que adopte el fiscal concernido, la voluntad de la jerarquía se acaba imponiendo siempre.   Pero algo es algo.

El problema surge cuando esas pobres garantías se sortean por la Fiscalía, que pretende conseguir imponer sus criterios sin importar para nada el seguimiento del procedimiento interno. El caso más grave que padece ahora la institución lo estamos viviendo con el hostigamiento sufrido por el fiscal Ignacio Stampa, en un acontecer fáctico que expliqué en este blog hace unas fechas.   Desde entonces, lo que allí  narraba se ha acreditado punto por punto.   Es decir, Stampa, fiscal encargado del caso Villarejo con otro compañero, fue denunciado por revelación de secretos y se le investigó en la fiscalía del TSJ de Madrid.   El asunto fue asignado a Carlos Ruiz de Alegría, un fiscal de gran competencia, que intentó archivar el asunto varias veces, pero varias veces la Secretaría Técnica de la Fiscal General mediante “sugerencias” –tal cual- al instructor (no órdenes o instrucciones), consiguió retrasar el archivo durante varios meses de manera que Stampa llegó investigado a la resolución de un concurso de méritos donde se asignaron diversas plazas en la Fiscalía Anticorrupción, no obteniendo apoyo alguno en el Consejo Fiscal.   Obviamente, un investigado por corrupción que quiera aspirar a formar parte de la Fiscalía Anticorrupción es algo absurdo, pero eso también lo sabía la Fiscal General del Estado y su mano derecha, interviniendo éste en el asunto de un fiscal sin que conste la base jurídica que le autorizaba a hacerlo.

Desde esa fecha (27 de octubre de 2020), han pasado algunas cosas: la Fiscal General señaló que las imputaciones que hacía Stampa sobre su actuación en este asunto (ese fiscal es un hueso duro de roer, y está litigando con la Fiscalía y el Ministerio por funcionamiento anormal de la administración de Justicia) eran “difamatorias” contra ella y contra el Consejo Fiscal aunque todas eran ciertas hasta donde se permite su conocimiento. Así, Dolores Delgado convocó una sesión del Consejo Fiscal para esclarecer el asunto el día 24 de noviembre de 2021. Como en la película de Berlanga: “Como alcalde vuestro que soy os debo una explicación, y os la voy a dar”.  Pues no la dio. En un sorprendente aquelarre, en ese Consejo Fiscal se personó el Secretario Técnico, Álvaro García, para dar su versión de su actuación y puso a caldo la actuación de único tipo sin tacha en este asunto (con Stampa), que es Ruiz de Alegría.

No se llamó a quienes podían aclarar las cosas, es decir, Ruíz de Alegría y Caballero Klink, y se negó la FGE a entregar a los vocales la documentación que solicitaban.  Se llamó en cambio al Fiscal Jefe Anticorrupción para que explicara lo buenos fiscales que son quienes han sido nombrados en la plaza a la que aspiraba Stampa, pero no se explicó lo que está en cuestión: porqué se mantuvo una causa penal abierta contra un fiscal forzando todos los procedimientos hasta después del día en que se decidió aquel concurso y porqué se ocultó –y todavía se oculta- información clave para que el Consejo Fiscal pudiera decidir con fundamento.  En suma, porqué se dejó a un candidato a una plaza sin posibilidad alguna de competir en igualdad al mantenerlo investigado a base de “sugerencias” improcedentes e inútiles de la mano derecha de la Fiscal General que decide el concurso. Además, se negó en el Consejo Fiscal la intervención por activa y por pasiva de la Fiscal General en todo este asunto, y claro, entonces empiezan las preguntas:

¿En calidad de qué interviene para hacer “sugerencias” a nadie el Secretario Técnico de la Fiscal General?  No es superior de Ruiz de Alegría ni de nadie en la llevanza de ese asunto.   Si la Fiscal General no interviene, ¿Por qué lo hace él?  No lo sabemos, porque la Fiscal General del Estado considera todo esto “secreto”, a pesar de que parecía que estaba dispuesta a revelar todos los extremos relevantes, si Stampa así lo pedía.  Pero ni así.  El sustituto de la Fiscal General es el Teniente Fiscal del TS, en aquel tiempo, Luis Navajas (art. 17 del Estatuto Orgánico), no el Secretario Técnico. Por eso, leo que los vocales del Consejo Fiscal pertenecientes a la Asociación de Fiscales acuden a los Tribunales para que se les entregue la documentación que reclaman, para saber entre otras cosas, el título jurídico para intervenir Álvaro García en este asunto, y creo que hacen muy bien.

Además, ¿seguro que no intervino la Fiscal General del Estado en nada del asunto? Hubo de intervenir necesariamente en la prórroga de la investigación a Stampa: Ruiz de Alegría acabó la investigación en plazo, pero claro, entre sugerencias y sugerencias de la mano derecha de la FGE, se pasó el plazo. Esa prórroga debe acordarla la Fiscal General.  Y, además, acaba de publicarse en el Periódico de Catalunya que la FGE conoció también, en una reunión celebrada a finales de 2020, a la que habría acudido el Fiscal Superior del TSJ de Madrid, Sr. Caballero Klink, el siempre presente Secretario Técnico y el Inspector Fiscal Jefe, además de la FGE, de los problemas de la avocación de la investigación a Stampa, ya que Ruiz de Alegría no quería aceptar más “sugerencias”.   Si esa reunión se celebró, como dice la noticia (en diciembre de 2020), entonces conoció del asunto y de todos los detalles de la misma: de hecho, el objeto de esa reunión, según el periódico, era evitar tramposamente que el Consejo Fiscal conociera de la avocación, es decir, una de las pocas garantías de los fiscales.  Meses después, cuando se dio cuenta al Consejo Fiscal (ya con el asunto archivado: ojo, hay que dar cuenta cuando se produce la avocación, no cuando le apetece a la Fiscal General), se ocultó la información de las razones de la misma, a pesar de que Stampa lo solicitó expresamente.   El Consejo Fiscal no conoce el día de la dación de cuentas que la mano derecha de la Fiscal General había estado haciendo “sugerencias” al instructor para prolongar la investigación, y que Ruiz de Alegría ha dicho que hasta aquí de sugerencias y que ese es el motivo por el cual Caballero Klink se queda con el asunto.

Además, la Fiscal General sabía que el asunto estaba vivo cuando se celebró el Consejo Fiscal de fecha 27 de octubre de 2020: así lo declaró al periódico El País el día siguiente.   Que un Fiscal General no diga la verdad a los fiscales para mí no es nuevo, hubo un Fiscal General del Estado que decía a cada uno exactamente lo que ese uno quería oír.  Luego, los engañaba a todos. O sea, que no me escandalizo. Pero la cuestión es porqué se engaña. Quizá eso no lo sepamos nunca, pero creo que algo extraño hay.

El asunto que llevaba Stampa implica a un buen número de policías de alto nivel.  El despacho del que es dueño la pareja de la Fiscal General lleva la defensa de algunos de ellos.   Incluso en alguna diligencia la misma pareja de la Fiscal General ha intervenido en ese asunto.   Si eso es así, ¿no debería la Fiscal General haberse abstenido de tomar una decisión que supone el cambio de fiscal en ese asunto? También rigen, aunque parece que –sorprendentemente- se niega, para la Fiscal General unas reglas de abstención. Ella misma se abstuvo en algún asunto que afectaba al Gobierno que abandonó para asumir el cargo de Fiscal General. Es decir, que tanto la LOPJ como la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público incluyen causas de abstención para aquellos que tengan un interés personal en el asunto en que deban intervenir, o relación asimilable al vínculo matrimonial con cualquiera de los interesados en el asunto, o de administradores de entidades interesadas en el mismo.

Lo anterior nos lleva a preguntarnos sobre las razones de la Fiscal General para actuar de esta manera. ¿Qué se esconde detrás de ese modo de actuar? ¿Todas estas irregularidades contra el Estatuto, contra Stampa, contra Ruíz de Alegría, contra el Consejo Fiscal, contra el prestigio de la Fiscalía, son sin razón alguna? ¿Por qué se niega información al Consejo Fiscal, si el asunto está archivado y Stampa lo está pidiendo?   ¿Va a permitir la Fiscal General que ese asunto relacionado con garantías básicas de los fiscales en el ejercicio de sus funciones sea resuelto por los Tribunales? Lo triste es que, en el seno de la propia Fiscalía, más allá de contar lo que ocurre, poco podemos hacer los fiscales ante cosas como estas.