La justiciabilidad de la calidad de las leyes
A lo largo de la XIV Legislatura, se han incrementado las señales de alarma sobre el deterioro de la calidad de las leyes que ya habían menudeado años atrás. Y ante la más que improbable corrección de esta deriva por los propios actores del procedimiento legislativo, inevitablemente las miradas se dirigen a la única instancia institucional que puede mitigar esta lacra: el juez constitucional. No se trata, sin embargo, de una tarea sencilla para este, puesto que la legitimidad misma de los tribunales constitucionales se asienta sobre una adecuada autodelimitación de su ámbito funcional frente al legislador democrático. De ahí que, con carácter general, se parta de la premisa de que los defectos de técnica legislativa escapan por lo general al control de constitucionalidad. Como tantas veces ha recordado nuestro TC, no le corresponde ser “juez de la calidad técnica de las leyes”, explicitando así la obvia constatación de que una mala ley no tiene por qué ser (necesariamente) una ley inconstitucional.
El control de los defectos de técnica legislativa se ha presentado, pues, tradicionalmente, en la órbita jurídica en la que nos insertamos como una tarea de carácter excepcional y estrictamente residual para la jurisdicción constitucional, circunscrita a aquellos casos en que no se alcanza un estándar mínimo de certeza y claridad de la norma en cuestión. Estándar que, además, ha solido aplicarse en términos rigurosos: únicamente se entiende quebrantado cuando, tras haberse agotado todos los métodos hermenéuticos al uso, la ley siga generando una confusión prácticamente insuperable o resulte, sin más, ininteligible.
Para hacer frente a estos supuestos límite, los jueces constitucionales se han esforzado por hallar un anclaje de alcance general en sus correspondientes textos constitucionales que permita fundamentar la eventual declaración de inconstitucionalidad. Así, el Tribunal Constitucional federal alemán recurre al principio del Estado de Derecho (art. 20.3 GG) para inferir el mandato de certeza de la ley (ya en BVerfGE 49, 168, 181); en Francia, se invoca el propio principio de igualdad ante la ley consagrado en el art. 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano (Sentencia del Consejo Constitucional francés de 16 de diciembre de 1999); y la Corte Constitucional italiana se basa frecuentemente en el principio de razonabilidad derivado del principio de igualdad ante la ley que el art. 3 CI consagra (ya mencionado en la Sentencia n. 185/1992).
En contraste con estos anclajes genéricos, un asidero más firme para revisar la constitucionalidad de las leyes con base en su falta de certidumbre o claridad lo ofrece la Constitución española, ya que garantiza explícitamente ese integrante consustancial a la cláusula del Estado de Derecho que es el principio de seguridad jurídica (art. 9.3). Pues, ciertamente, “sin seguridad jurídica no hay Estado de Derecho digno de ese nombre” (STC 90/2022, FJ 2). Y la línea que marca el tránsito hacia una deficiencia de técnica legislativa constitucionalmente relevante es que la norma produzca “confusión o dudas que generen en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos” (test acuñado en la STC 150/1990, que reaparece de modo recurrente en la jurisprudencia constitucional hasta la fecha).
Pues bien, durante largo tiempo los tribunales constitucionales han tendido a aplicar con prudencia sus facultades revisoras en este ámbito, por lo que razonablemente las declaraciones de inconstitucionalidad han tenido un carácter excepcional, salvando -claro está- aquellos casos en que los vicios de certeza de la norma se conectan directamente con el contenido protegido por un específico derecho fundamental (señaladamente, el derecho a la legalidad penal). Así se pone también de manifiesto en la experiencia española, como lo acredita el hecho de que únicamente en un par de ocasiones nuestro Tribunal Constitucional haya llegado a la convicción de que la norma objeto de control adoleciera de esa “incertidumbre razonablemente insuperable” que denota la vulneración del principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE (SSTC 46/1990 y 234/2012).
Se trata, por lo demás, de una tendencia al self-restraint que se ha mantenido por los diferentes tribunales constitucionales de un modo bastante estable, pese a que los reproches sobre la pérdida de la calidad técnica de las leyes fueran aumentando paulatinamente con el paso de los años. No es el momento ni la ocasión para examinar las posibles causas que expliquen la creciente falta de certidumbre y claridad de los preceptos legislativos, pues este análisis nos llevaría demasiado lejos. Pero sí parece pertinente destacar que, en estos últimos años, se aprecia en algunos de los países de nuestro entorno más próximo una actitud más decidida de realizar un efectivo control de la constitucionalidad de este tipo de normas. En este sentido, el Tribunal Constitucional federal alemán ha considerado inconstitucionales sendas cadenas de remisiones normativas por generar confusión (Sentencias de 19 de mayo de 2020 -1 BvR 2835/17- y de 25 de abril de 2022 -1 BvR 1619/17-), y asimismo ha declarado inconstitucional una norma por su falta de claridad normativa (Sentencia de 28 de septiembre de 2022 -1 BvR 2354/13-). Por su parte, el Consejo Constitucional francés ha entendido asimismo que adolecían de inconstitucionalidad unas disposiciones por resultar “ininteligibles” (Sentencia n° 2021-822 DC, de 30 de julio de 2021). Y, en fin, la Corte Constitucional italiana (en la imagen), en la todavía muy próxima Sentencia 110/2023, de 18 de abril, declara la inconstitucionalidad de una norma por estar “afectada de radical oscuridad”.
Esta tendencia a realizar un más riguroso control de constitucionalidad al respecto aún no ha hecho acto de presencia entre nosotros. Es cierto que en algunas de las más recientes Sentencias el Tribunal Constitucional aborda con mayor detalle y cuidado el trazado de las líneas maestras del parámetro de constitucionalidad frente a los defectos de técnica legislativa, y eventualmente pone el énfasis en las tenues y desvaídas fronteras que separan (y aproximan) los terrenos de la “mera” irregularidad técnica y de lo constitucionalmente relevante. Como se ha reconocido en la STC 90/2022 (FJ 2º), “[l]a imprecisa línea que delimita el ámbito de la constitucionalidad de la ley de la falta de calidad de la misma, no facilita” la tarea de determinar cuándo una ley vulnera el principio de seguridad jurídica que el art. 9.3 CE garantiza.
Tal vez, este orden de consideraciones esté anticipando un cambio de acento en la aplicación de la doctrina jurisprudencial existente sobre el art. 9.3 CE, en línea con la experiencia de los países europeos referidos. Quizá pronto tengamos ocasión de comprobarlo.
Manuel Medina Guerrero
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.
Ha sido letrado del Tribunal Constitucional (1994-1998), vocal de la Junta
Electoral de Andalucía (2003-2014), director de la Fundación Democracia y
Gobierno Local (2004-2010) y director del Consejo de Transparencia y
Protección de Datos de Andalucía (2016-2020).
Entre otros, ha recibido el Premio Jesús María de Leizaola 1990 (Gobierno
vasco), el Premio extraordinario de Doctorado de la Universidad de Sevilla (curso
académico 1990-91), el Premio Nicolás Pérez Serrano 1991 del Centro de
Estudios Constitucionales y el Premio Blas Infante 2001 (Instituto Andaluz de
Administración Pública).
Miembro del Consejo de redacción de la Revista Española de Derecho
Constitucional.