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La resolución 79/2021 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno consolida algunos principios básicos en materia de transparencia

La reciente resolución 79/2021 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) aprovecha la reclamación formulada por un ciudadano para acceder a determinada documentación pública para recordar y apuntalar algunos conceptos básicos en materia de transparencia. Además, esta resolución ha permitido al CTBG innovar su doctrina en un ámbito ignoto como es el derecho de acceso a la documentación pública obrante en las actuaciones previas, derivadas de una denuncia disciplinaria. Estas actuaciones previas fundamentan el archivo de las diligencias en la medida que constituye un elemento indispensable para conocer los fundamentos que motivan las resoluciones adoptadas por las Administraciones Públicas y controlan el ejercicio de las potestades administrativas. Además de lo anterior, el CTBG analiza y recuerda el ámbito objetivo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) y el alcance subjetivo de este texto legal.

Antecedentes de hecho

Esta resolución se origina en la denuncia formulada por un funcionario del Cuerpo de Instituciones Penitenciarias por la posible responsabilidad disciplinaria del director y otro personal del Centro Penitenciario. A la luz de la denuncia, la Administración Pública abre un período de información previa de conformidad con el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACP), que da lugar a la emisión de un informe de inspección por parte de la Inspectora de Servicios de la Subdirección General de Análisis e Inspección que sirve de base para fundamentar la decisión de archivo de la denuncia.

El denunciante, con apoyo en la normativa de transparencia, solicita el acceso al referido informe de inspección, si bien esta solicitud es inadmitida por el Ministerio del Interior con base en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG. Frente a esta inadmisión el funcionario presenta la correspondiente reclamación potestativa ante el CTBG que ha dado lugar a la resolución objeto de análisis.

El CTBG da traslado de la reclamación al Ministerio del Interior a los efectos de que formule las alegaciones que estime oportunas y, haciendo uso de este trámite, el departamento ministerial defiende la aplicación de dos causas de inadmisión previstas en los apartados b) y e) del artículo 18.1 de la LTAIBG.

La interpretación estricta de los motivos de inadmisión de las solicitudes de acceso a información pública.

El CTBG encabeza la fundamentación jurídica de la resolución con una referencia a la pacífica doctrina del Tribunal Supremo que recuerda la necesidad de interpretar de manera estricta tanto las limitaciones del derecho de acceso a la información como las causas de inadmisión de las solicitudes de información recogidas en el artículo 18.1 de la LTAIBG (véase el Fundamento Jurídico nº 6 de la Sentencia 3530/2017 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 16 de octubre). Sobre la base de este principio general en materia de transparencia, la resolución continúa con su razonamiento jurídico.

El Derecho de Acceso a la documentación pública obrante en las actuaciones previas como elemento indispensable para el control del ejercicio de las potestades administrativas.

Como se ha indicado, el Ministerio del Interior considera que es de aplicación la causa de inadmisión recogida en el apartado b) del artículo 18.1 de la LTAIBG relativa a aquellas solicitudes “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. La Administración Pública fundamentó la concurrencia de este motivo de inadmisión en dos fundamentos: por un lado, el carácter “auxiliar o de apoyo” del informe de inspección y, por otro lado, que este informe no se emitió en el seno de un procedimiento administrativo, sino que se confeccionó en el marco de un periodo de información previa (artículo 55 y 70.4 de la LPACP).

Llegados a este punto, debemos recordar que en el presente caso se está solicitando el acceso a un informe de inspección que fundamenta el archivo de la denuncia en el marco de una información previa y que, a la postre, plasma el razonamiento y la voluntad del órgano administrativo que ha resuelto el archivo de la denuncia, una circunstancia relevante que el CTBG toma en consideración para fundamentar su resolución.

Lo innovador en esta resolución estriba en la inexistencia de una doctrina clara y contundente sobre el derecho de las personas, en este caso representado por el denunciante, al acceso a la documentación que obran en las actuaciones o informaciones previas y que no se encuadran estrictamente en el marco de un expediente disciplinario. La práctica habitual de la Administración Pública en este tipo de peticiones era inadmitir las solicitudes amparándose en que los denunciantes no tienen atribuido interés legítimo en el procedimiento disciplinario a raíz de la denuncia formulada y, en segundo lugar, que las actuaciones previas constituyen información de carácter auxiliar o de apoyo. En este epígrafe nos interesa centrarnos en este último motivo de inadmisión.

Para resolver esta causa de inadmisión, el CTBG trae a colación el Criterio Interpretativo 6/2015 que desmenuza este motivo de inadmisión previsto en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG a fin de justificar que la razón determinante de su aplicación es “la condición de auxiliar o de apoyo de la información”. A la luz de lo anterior, los Criterios concretan un decálogo de supuestos en los que sería de aplicación esta causa de inadmisión:

“se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.”

Por otro lado, el CTBG nos recuerda que el objeto del derecho de acceso no se limita a documentos que obren o formen parte de un expediente administrativo, sino que la LTAIBG, en concreto su artículo 13, parte de un concepto amplio de información que se extiende a todo formato o soporte y que encuentra su límite a dos requisitos vinculados a la naturaleza pública de las informaciones:

(a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Por último, y para resolver la desestimación del motivo de inadmisión, el CTBG cita otras resoluciones precedentes (las resoluciones 443/2016 y 226/2017) para concluir que el hecho de que una información no forme parte de un procedimiento específico “no es un elemento determinante de su naturaleza auxiliar o de apoyo” y que, para que sea de aplicación esta causa de inadmisión, será necesario que nos encontremos ante “meras comunicaciones internas, sin efectos ad extra ni incidencia relevante en concretas actuaciones administrativas”.

A la luz de lo anterior, el CTBG innova su doctrina y concluye que la documentación que obra en un período de información previa es relevante en tanto en cuanto plasma la voluntad y los fundamentos de las decisiones públicas adoptadas por los órganos administrativos. Una información que es básica para el debido control de la actuación administrativa y que constituye un elemento clave de contrapeso al ejercicio de las potestades públicas de carácter discrecional.

En el caso particular resuelto por el CTBG, el informe de inspección que contiene los motivos de archivo de las actuaciones previas constituye un documento público que revela la voluntad del órgano administrativo, razón por la que se reconoce el derecho del denunciante a acceder a su contenido al constituir un elemento indispensable para tener conocimiento efectivo de los fundamentos del ejercicio de una potestad discrecional como es el archivo de una denuncia.

El carácter abusivo del ejercicio del derecho de acceso a información público y el ámbito subjetivo de este derecho.

La segunda causa de inadmisión, prevista en el artículo 18.1.e), es la relativa al carácter “abusivo no justificado con la transparencia de esta Ley” de la solicitud, basada en dos fundamentos: la supuesta finalidad espuria del solicitante de la obtención de esta información y que el solicitante no tiene la condición de interesado en el procedimiento disciplinario por tener ser el denunciante.

El CTBG, al tratar la falta de la legitimación en el procedimiento disciplinario, nos recuerda que el derecho de acceso se reconoce en términos amplios en el artículo 12 de la LTAIBG, siendo titulares de este derecho “todas las personas”. La condición de interesado sólo resulta relevante en los supuestos dispuestos en la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG cuando el procedimiento administrativo de aplicación regule de manera especial y particular el derecho de acceso a la información pública.

Así las cosas, el CTBG refuta los argumentos del Ministerio del Interior y resuelve la confusión concluyendo que el derecho en liza y cuya tutela se pretende en la reclamación no es el contenido sustantivo del archivo de la denuncia, sino el derecho de acceso a la información pública. Derecho reconocido en el artículo 105 de la CE y regulado en la LTAIBG, derecho autónomo y ajeno a la facultad a la legitimación activa del solicitante en el marco de un procedimiento disciplinario que se ha sustanciado ante la Administración Pública.

Asimismo, la resolución menciona la consolidada Doctrina del Tribunal Supremo, en particular, la Sentencia 3870/2020 de 12 de noviembre, que concluye que el derecho de acceso se reconoce y garantiza en nuestro ordenamiento en todas las personas, sin necesidad de exigir motivación alguna:

“Del precepto resulta con claridad que la falta de justificación o motivación no podrá, por si sola, fundar la desestimación de la solicitud, de lo que se sigue que la expresión en la solicitud de una justificación basada en intereses «meramente privados», como son los que aprecian la sentencia impugnada y la resolución del CTBG en este caso, tampoco puede por sí sola ser causa del rechazo de la solicitud, salvo que concurran otras circunstancias como, por vía de ejemplo, el carácter abusivo de la solicitud no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, que como antes se ha dicho constituye la causa de inadmisión del artículo 18.3 LTAIBG.” (FJ. 4º)”

La conclusión que alcanza el Consejo es muy elocuente a este respecto:

“Con el ejercicio del derecho de acceso no se persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él, ni se trata de eludir norma alguna. Su objetivo directo es el acceso a un informe que, según lo indicado anteriormente, reúne la condición de información pública, sin que quepa atribuir a dicho ejercicio la potencialidad de “sustituir el criterio de la administración en materia de responsabilidad disciplinaria por el suyo propio”. Por otra parte, el hecho de que un denunciante carezca de legitimación para exigir que la actividad investigadora desemboque en la incoación de un procedimiento disciplinario y, en consecuencia, no le esté permitido presentar un recurso administrativo contra la decisión de archivo, no le priva en modo alguno del derecho de acceso a la información pública si concurren todos los demás requisitos para su reconocimiento. No cabe por tanto sostener que al ejercitar el derecho de acceso se está sobrepasando los límites del derecho a presentar una denuncia pues se trata de dos derechos autónomos con diferentes condiciones de ejercicio”.

Las limitaciones al ejercicio del derecho de acceso a información pública

Por último, y una vez han sido desestimados los motivos de inadmisión formulados por el Ministerio del Interior, el CTBG alerta sobre la necesidad de examinar si existe algún motivo de restricción del acceso a la documentación solicitada, ya que, conforme a la doctrina del TS, el acceso a la información pública “no es ilimitado o absoluto, en el sentido de que garantice el acceso a toda la información pública en cualquier materia a cualquier persona, sino que está sometido a límites que se desarrollan en el articulado de la LTAIBG” (Fundamento Jurídico 4º de la Sentencia del Tribunal Supremo 574/2021, de 25 de mayo). Es por ello que el CTBG recuerda la necesidad de analizar, con carácter previo a facilitar la información pública solicitada, la concurrencia de alguno de los motivos de denegación estipulados en el artículo 14 y 15 de la LTAIBG.

La resolución, tras alcanzar la conclusión de que no concurre ninguna de las limitaciones del derecho de acceso a la información pública recogida en el artículo 14 de la LTAIBG, toma en consideración lo dispuesto en el artículo 15 de este texto legal, relativo a la normativa de Protección de Datos, para resolver la estimación parcial de la reclamación. Por todo ello, la reclamación solicitada es finalmente estimada de manera parcial, con la necesidad de que el Ministerio del Interior facilite la información pública solicitada, previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas conforme al artículo 15 de la LTAIBG.

Una oportunidad para la justicia

Artículo proporcionado y originalmente publicado por www.contigosomosdemocracia.es

En el momento de escribir estas líneas se debate sobre la conveniencia -o no- de seguir prorrogando el estado de alarma que, como pasó con el resto de sectores sociales y económicos, paralizó la actividad jurisdiccional. Cabe la posibilidad de que, si no hay acuerdo parlamentario, el estado de alarma termine antes de lo previsto. 

Mientras ello llega, el Ministerio de Justicia ha presentado un plan de reactivación que, entre otras medidas, prevé la manera en la que tendrá lugar la reincorporación al trabajo -priorizando medidas de protección a los trabajadores y operadores jurídicos-, el reinicio en el cómputo de los plazos procesales y la creación de un nuevo procedimiento preferente, especial y sumario para tramitar determinadas cuestiones en materia de familia, por señalar solo las medidas más significativas.

En los foros se está discutiendo si la medida de declarar hábil parte del mes agosto es acertada y si servirá de algo. Como todos, tengo mi opinión personal. Está claro que estamos hablando del “chocolate del loro”, puesto que serían hábiles y, por tanto, “aprovechables”, tan solo 15 días de todo el mes (los que van del 11 al 31 de agosto, sin contar sábados, domingos o festivos, que seguirán siendo inhábiles).

Creo que se vendería muy mal a la sociedad que, llegadas las últimas fases de la “desescalada”, algo que se prevé será por el mes de julio, cierre la Administración de Justicia y el personal se vaya de vacaciones a la playa. El mensaje sería demoledor.

Se dice que las medidas propuestas por el Ministerio no van a contribuir a mejorar en nada cómo está el asunto. Y a lo mejor tienen razón. Quizá sea bueno que termine de colapsar un sistema que está regulado a base de parches, leyes y procedimientos ideados hace ya dos siglos, cuando apenas existían carreteras ni vehículos a motor, por no hablar de ordenadores, teléfonos inteligentes o internet.

Para cuando el vetusto edificio se venga abajo y una vez limpiados los escombros, apunto cuatro ideas:

1.- Apostar por la digitalización, adoptar el sistema del teletrabajo y minimizar el “presentismo”.

Idea: Hay que pasar de verdad al papel cero, a los expedientes digitales y a celebrar vistas y comparecencias por medios telemáticos. Si ello ya se hace, por ejemplo, para dar clases de yoga, ¿cómo no va a ser posible para celebrar una vista? De paso, todos seríamos puntuales y, si hay retraso, en lugar de “hacer pasillo”, podríamos aprovechar el tiempo muerto y la espera para trabajar otros expedientes.

Recursos: Necesita dinero, para invertir en formación, medios y recursos materiales; chocará con la inevitable resistencia al cambio, pero tiene que hacerse, puesto que en el resto de sectores económicos ya es una realidad desde hace años.

2.- Trabajo por la tarde.

Idea: Es inaudito que los cuarteles, los hospitales, las universidades, las fábricas… todos tengan un sistema rotatorio de turnos y, en cambio, en la Administración de Justicia no se aprovechen mejor los ya de por si magros medios materiales. Establezcan -de una vez- turnos de tarde, doblen las plantillas… Al menos hasta que se pongan al día, si es que eso es posible alguna vez.

Recursos: Para eso se necesita dinero, para pagar más sueldos y ampliar plantillas. Los edificios y los ordenadores ya están. 

3.- Aprovechar las capacidades, formación y experiencia de los Letrados de la Administración de Justicia (LAJs) y los Procuradores.

Idea: La potestad jurisdiccional (artículo 117.3 de la Constitución Española de 1978) consiste en “juzgar y ejecutar lo juzgado”. Dejen que sean jueces y abogados los que, previa discusión, determinen lo que “es justo” y que sean los LAJs y los Procuradores los que lo ejecuten, en los estrictos términos que recoja cada resolución judicial. Ello no supone merma de garantías: si surge cualquier discusión durante el proceso ejecutivo, se devuelve el expediente para que vuelvan a decidir jueces y abogados y vuelta a empezar.

Recursos: No necesita dinero ni inversión; solo voluntad de reformar la ley.

4.- Mejora de la gestión de la cuenta consignaciones y depósitos judiciales.

Idea: Según la estadística que publica el Consejo General del Poder Judicial, el saldo de todas las cuentas judiciales de España fue, a diciembre de 2019, de 4.418.769.045,7 €. Es decir, que ese dinero está fuera de circuito, sin atender necesidades y lejos de las manos de sus legítimos propietarios. El número de entradas (ingresos) fue de 5.976.936 mientras que el número de salidas (pagos) fue de 4.193.272. Por tanto, vamos mal: cada vez se acumula más dinero inactivo, sin generar riqueza puesto que no está en el circuito económico, lo que supone otra ineficiencia más del sistema.

Recursos: Esto no necesita ni dinero ni reformas legales. Solo enfoque y priorizar.

No creo que esté planteando ideas muy utópicas. Como he dicho, puede que estemos ante una buena oportunidad para reflexionar y avanzar hacia una Administración de Justicia moderna y acorde con las necesidades de la sociedad a la que sirve y que, de verdad, sea acorde con el S XXI.