Entradas

Los municipios de gran población y la recuperación del impuesto de plusvalía municipal

/3 Comentarios/en /por

Cabe definir los municipios de gran población como aquellos que cumplen con los siguientes requisitos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (de ahora en adelante LRBRL), o bien que tengan una población superior a 250.000 habitantes o  municipios considerados capitales de provincia, con una población superior a 175.000 habitantes. Para definir este tipo de municipios es preciso también mencionar la ley autonómica de cara a adquirir la condición de municipio de gran población.

De la misma forma, la legislación autonómica determina que serán municipios de gran población igualmente: Los municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o donde existan sedes de instituciones autonómicas. Por otro lado, contarán con esta condición de la misma forma los municipios con una población que sea superior a los 75.000 habitantes y que presenten las circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales siempre y cuando soliciten esta condición.

La condición de municipio de gran población conlleva la obligación de crear un Tribunal Económico Administrativo Municipal (en adelante TEAM) en un plazo de 6 meses (véase el artículo 137 de la LRBRL).

En España existen una serie de municipios de gran población que están incumpliendo la obligación recogida en la LBRL de disponer de un TEAM. El incumplimiento de crear estos TEAM permitiría al contribuyente recurrir y  solicitar la devolución de las cantidades satisfechas en las que haya incurrido cuando el contribuyente haya recurrido previamente ante el Ayuntamiento de un municipio de gran población el impuesto de plusvalía municipal (u otros impuestos de carácter municipal) y este haya desestimado el recurso. Ello con independencia de que el acto administrativo haya adquirido firmeza al no haberse impugnado la desestimación en vía judicial.

Este tema ha generado una amplia polémica, tanto por los Ayuntamientos que cumplen con los requisitos descritos y a pesar de ello no cuentan con un TEAM cuando están en la obligación de hacerlo, así como, por los ayuntamientos que a pesar de cumplir con los requisitos y contar con un TEAM este no tiene uso o no resuelve como debería las cuestiones en esta materia. Queda claramente expuesto que la inexistencia de los TEAM conlleva una indefensión del contribuyente al impedir el recurso en la vía económico administrativa, vía con carácter gratuito, obligando al contribuyente a dirigirse a la vía judicial que requiere de abogado y procurador lo que conlleva gastos.

Por otro lado, la falta de creación  de estos TEAM altera el régimen de recursos previsto en la Ley puesto que el recurso de reposición, que tiene carácter potestativo, según se prevé en los artículos 108 y 137.3 de la LRBRL, se convierte en obligatorio cuando en un municipio no hay TEAM como expone el artículo 14.2 Ley Reguladora Haciendas Locales. La resolución de dicho recurso de reposición es resuelta por el propio Ayuntamiento, resolviendo, con carácter general, con la misma decisión dictaminada previamente, y provocando por tanto que el contribuyente quede abocado inevitablemente a la vía judicial.

El plazo para la creación de estos TEAMS, como se  ha comentado anteriormente es de 6 meses desde el inicio de la legislatura del ayuntamiento. Por tanto, en los casos en los cuales el ayuntamiento que preceptivamente debe crear este tribunal no lo haya hecho incurre en un contrario a derecho. Se discutió en sede judicial las consecuencias de esta falta de creación del TEAM, un ejemplo claro de ello sería un proceso judicial del juzgado de lo contencioso de Santander con fecha del 23 de diciembre. En este se declara la nulidad del embargo de un vehículo ya que no existe la necesaria vía económica administrativa en el ayuntamiento, y como se ha explicado previamente esta vía tiene carácter obligatorio.

En dicha sentencia se expone en concreto, sobre la imposibilidad de recurrir en vía económico-administrativa, al no tener el Ayuntamiento constituido un tribunal al efecto, pese a ser de gran población. Por tanto, podría implicar que todos aquellos actos tributarios dictados por Ayuntamientos de gran población que no han creado un órgano económico-administrativo, podrían incurrir en un supuesto de nulidad de pleno derecho. Será  el Tribunal Supremo el que deba pronunciarse sobre esta cuestión, al resolver sobre el recurso de casación presentando. La falta de existencia del TEAM va en contra del principio de tutela judicial efectiva y existe jurisprudencia sobre la nulidad de ciertas actuaciones.

En este sentido se ha pronunciado el Contencioso nº2 de Alicante, considerando que la falta de creación de un Tribunal Económico-Administrativo vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en materia de plusvalía municipal, pronunciándose en sentencia dictada el 11/4/2018 (abreviado 529/2017), dándole la razón al recurrente al afirmar “que la no aplicación el régimen previsto en los artículos citados afecta a su derecho a la tutela judicial efectiva, impidiéndosele hacer uso de la reclamación económico-administrativa previa a la reclamación judicial.”

Es de vital importancia mencionar, que la existencia de estos Tribunales Económico-Administrativos, además de ser obligada por ley es una vía para reducir la litigiosidad, y evitar a los contribuyentes tener que acudir a la vía judicial, pudiendo recurrir actos con los cuales no estén de acuerdos de forma gratuita ante la administración haciendo por ende más accesible recurrir. En la sentencia, se detalla la importancia de estos tribunales por los siguientes motivos que suscribo “constituyen un instrumento importante para abaratar y agilizar la defensa de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, con el fin de garantizar el derecho a la tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la CE ; así como constituir un filtro para depurar las disfunciones de los Ayuntamientos en su actuación, disponiendo de un órgano independiente de los competentes para resolver reclamaciones.”

Por todo ello, un Ayuntamiento de gran población no puede dar por terminada la vía administrativa al resolver el recurso de reposición porque legalmente el contribuyente tiene el derecho a un ulterior recurso, ante el órgano económico-administrativo que la entidad local está obligado a crear por ley. Su inexistencia por tanto es lesiva para los intereses del contribuyente.

La adecuada tramitación de los contratos menores: una tarea pendiente para la gestión pública local

/en /por

La contratación pública debe responder a dos finalidades u objetivos. Por un lado, debe realizarse de forma eficaz y eficiente, es decir, conseguir “una asignación equitativa de los fondos públicos” al menor coste posible. Por otro lado, debe garantizar el acceso a las licitaciones públicas por parte de todos los operadores económicos en condiciones de igualdad, a cuyo efecto el artículo 1 de la Ley de Contratos del Sector Público establece los principios de “libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores”. Para el cumplimiento de estos dos objetivos se ha desarrollado una compleja y prolija normativa pública a la que no es ajena la Unión Europea, dado que cada Estado miembro ha de trasponer las directivas europeas de contratación a efectos de garantizar la existencia de un mercado único.

Así, la contratación pública se realiza a través de procedimientos complejos, con múltiples requisitos formales para dar cumplimiento a los dos objetivos anteriores, pero también para evitar la corrupción que puede producirse, y de hecho se ha producido en numerosas ocasiones. Sin embargo, los procedimientos existentes, con anuncios públicos, plazos de presentación de ofertas y demás requisitos formales chocan con la necesidad de agilizar la gestión del día a día en los pequeños gastos que hacen ineficiente un procedimiento de contratación. Así, la normativa española y también la de otros países de nuestro entorno, han establecido procedimientos para los contratos que no superen un determinado umbral económico, en los que se prescinde de la mayoría de los requisitos anteriores, sobre todo de las publicaciones convocando la licitación y los plazos preestablecidos, permitiendo una mayor agilidad en la adjudicación de un contrato.

Son los denominados contratos menores. Los contratos menores (en España y en la actualidad) son aquellos que no superan los 40.000 euros para los contratos de obra y los 15.000 euros para los contratos de suministro o de servicios. Estas contrataciones, pese a haberse establecido mayores requisitos en la nueva LCSP, tienen una tramitación muy sencilla, que obvia prácticamente todos los trámites de la contratación ordinaria. Así, se hallan exentos de fiscalización previa por la Intervención, y únicamente precisan la previa aprobación del gasto, un informe justificativo de la necesidad de la contratación y otro de que no se está fraccionando el objeto del contrato, así como la presentación de la factura [1]. Para los contratos de obra se añade, además, el presupuesto de las obras y el correspondiente proyecto técnico si es necesario.

En principio, la “flexibilidad” en la adjudicación de determinados contratos es comprensible. Piénsese en casos como que se le rompa una silla a un empleado, que se compren unos bocadillos para una carrera infantil o que se imprima un cartel publicitario de la verbena de una pedanía. El problema es que la figura del contrato menor está prevista como un procedimiento excepcional y, sin embargo, la falta de planificación, la ausencia de requisitos burocráticos,  y, por qué no decirlo, la posibilidad de adjudicar el contrato al proveedor que quiera el cargo público de marras, ha hecho que la contratación menor sea una de las principales sino la principal vía de contratación de muchas administraciones.

Señaladamente ha ocurrido así en la Administración Local, Administración con menos recursos materiales y técnicos y que, además, lidia con una variedad de asuntos y una inmediatez, que dificulta enormemente la planificación que precisa la contratación pública. Es difícil conocer los datos globales pero pueden verse los correspondientes a municipios de más de 500.000 habitantes aquí. Por otro lado la Administración Local no es la única Administración que abusa de la contratación menor, como puede verse por ejemplo aquí (ojo a determinadas Consejerías, Universidades y sector sanitario). No quiero dar una visión demasiado apocalíptica, dado que la mayoría de los contratos menores se adjudican con la mejor intención. Sin embargo, la contratación menor es, en general, una zona de opacidad e ineficiencia, que ejecuta un porcentaje (y un montante) nada despreciable del gasto público y sobre la que se debería actuar dado que existe un amplio margen de mejora.

Pero es que, además de ser utilizada de forma abusiva, la sencillez de la contratación menor tradicionalmente se ha confundido con la ausencia de requisitos y la innecesariedad de existencia de expediente administrativo, por lo que en muchos casos se realizan o realizaban contrataciones a golpe de llamada telefónica sin ningún tipo de documento, ni aprobación previa del gasto, ni existencia de crédito en el Presupuesto. Ello, pese a que la contratación verbal está prohibida por la Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 37.1.

Pero, es que además, supone un vicio de nulidad de pleno derecho por ausencia absoluta del procedimiento conforme a lo establecido en el artículo 47.1.e) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Sin embargo, el escaso importe de este tipo de contratos y la confusión existente en cuanto a sus requisitos, hacía que existiesen muy pocos o ningún pronunciamiento de nuestros órganos consultivos o jurisdiccionales, con lo que la tramitación de los contratos menores sin procedimiento continuó generando, obviamente, muchísimos problemas de gestión.

El principal de estos problemas era o es la adjudicación de contratos sin crédito presupuestario. Efectivamente, al obviarse la previa aprobación del gasto, los encargos (la adjudicación de los contratos) se realizan sin verificar la previa existencia de crédito en el Presupuesto; esto supone que cuando no exista dicho crédito se incurra en otra causa de nulidad de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 39.2.b) de la LCSP. Pero como “el show debe continuar”, todas estas facturas que no podían reconocerse en contabilidad por los cauces habituales por incurrir en la causa de nulidad de inexistencia de crédito presupuestario, eran reconocidas por una puerta trasera habilitada al efecto: el denominado reconocimiento extrajudicial de crédito regulado en el artículo 60.2 del Real Decreto 500/1990 de 20 de abril, de desarrollo de la Ley de Haciendas Locales en materia presupuestaria.

Así, en virtud de este artículo y la institución del enriquecimiento injusto o sin causa, el Pleno del Ayuntamiento reconocía en el Presupuesto del ejercicio siguiente estas facturas, entendiendo que, pese a la inexistencia de procedimiento, al haberse prestado el servicio o suministrarse los bienes encargados, si éstos no se abonasen, se produciría un incremento del patrimonio de una parte (la Administración) y un empobrecimiento del patrimonio de la otra parte (el proveedor) sin causa alguna; es decir la Administración se enriquecería injustamente.

Quiero detener aquí por un momento el análisis jurídico de la cuestión para destacar los enormes problemas de gestión económica que todo esto generaba. Esta forma de actuar estaba generalizada en nuestra administración local y suponía que todos los años se gastaba por encima de los créditos consignados en los presupuestos, es decir, por encima de los ingresos previstos, lo que producía un problema importante de falta de liquidez que llevó a muchas Administraciones Locales a la quiebra técnica. En consecuencia, el Estado tuvo de salir al rescate con el denominado Plan de Pago a Proveedores en el año 2012. Y es que a nuestros gestores locales les cuesta entender la imposibilidad de adjudicar un contrato de, por ejemplo, sólo cien euros, por ausencia de crédito, “¿qué Ayuntamiento es este que no tiene cien euros?”.  Diferente sería si el contrato fuese de, por ejemplo, cien mil euros, claro. Nadie parece entender que mil contratos de cien euros son, también, cien mil euros…

Continuando con el punto de vista jurídico, la institución del reconocimiento extrajudicial de crédito, con fundamento en el enriquecimiento injusto, fue funcionando de esta manera hasta que en el año 2017 el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Oviedo en su sentencia 128/2017 la rechaza basándose en que los supuestos de nulidad de pleno derecho de un contrato administrativo vienen resueltas en la propia LCSP. Así, si un contrato administrativo, sea menor o no, incurre en una causa de nulidad, conforme a lo establecido en el artículo 42.1, dicho contrato “entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido”.

Leyendo el artículo citado y la sentencia parece que el resultado será muy parecido a los reconocimientos extrajudiciales de crédito, pero como veremos, no es así. La sentencia supuso un importante aldabonazo en el ámbito de la Administración Local, sobre todo porque nos recordó a todos que los contratos menores son contratos administrativos como los demás, y se les debe aplicar toda la normativa de contratación pública.

Tal y como dice el artículo, en estos casos, el contrato entra en liquidación, con lo que las partes deben devolverse recíprocamente las cosas. Pero, como en la mayoría de los casos la devolución por la Administración es inviable, porque el servicio se ha prestado o los bienes se han consumido, debe devolverse su valor. Sin embargo, dicho valor no es exactamente lo facturado por el contratista, dado que lo facturado incluye el IVA y también el beneficio industrial. El IVA se devenga en todo caso, independientemente de los vicios que pudiese contener el negocio jurídico, conforme a lo establecido en el artículo 16 de la Ley General Tributaria. Cuestión diferente es el beneficio industrial.

Tal y como se ha dicho con anterioridad, el artículo 42.1 antes citado, establece que en todo caso se devolverá el valor de la prestación, pero el valor de la prestación no incluye el beneficio industrial del contratista. Dicho beneficio industrial debería ser abonado, en su caso, como indemnización de los daños y perjuicios causados al contratista, pero no de forma automática, sino únicamente en aquellos casos en los que la culpa de la nulidad del contrato fuese únicamente imputable a la Administración. Y es que, tal y como establecía el Tribunal Supremo en la Sentencia 462/2013, de 11 de enero (rec. 5082/2010), el beneficio industrial (lucro cesante) no puede ser objeto de indemnización en el caso de nulidad de un contrato, dado que un contrato inválido no debería desplegar los mismos efectos que un contrato válido.

Sobre esta cuestión, el Consejo Consultivo de Andalucía ha manifestado en múltiples dictámenes, como los 270/2002, el 484/2006 ó el 843/2016, que en los supuestos de nulidad de un contrato administrativo debe desterrarse la idea de una “culpa automática” de la Administración, sino que lo que realmente se produce es una concurrencia de culpas dado que “también los contratistas deben reputarse cocausantes de la nulidad, pues resulta altamente improbable que contratistas de la Administración desconozcan, por mínima que sea su diligencia, que no existe contratación verbal cuando de establecer relaciones contractuales con la Administración se trata”. En este sentido, parece exigible dentro de la diligencia de un ordenado comerciante que contrate con la Administración, el conocimiento de que ésta se rige por unas normas específicas, dado que es un aspecto relevante del negocio que está realizando.

Lo expuesto hasta aquí es la doctrina consolidada del Consejo Consultivo de Andalucía en los casos  de nulidad de un contrato “mayor”. Sin embargo, existían dudas de la aplicación de dicha doctrina a los contratos menores, sobre todo considerando la cuantía de la prestación y que, en muchos casos, los contratistas son autónomos o microempresas. Sin embargo, dos recientes dictámenes avalan dicha postura. Son los dictámenes 683/2020 y 684/2020. En los dos casos se realizó la adjudicación verbal de sendos contratos menores sin procedimiento previo, considerándose, además, un requisito insubsanable (no convalidable), y estableciendo como indemnizable únicamente el valor de la prestación descontando el beneficio industrial (6%) y añadiéndose el IVA.

Existen voces críticas en relación con esta construcción de la doctrina y la jurisprudencia sin embargo, tal y como manifestaba el Consejo Consultivo en el anteriormente referido dictamen 484/2006:

“La consistencia jurídica de una solución de estas características está anclada en las sólidas razones que justifican la existencia misma de un régimen jurídico propio para la contratación administrativa y llevan a conceder potestades exorbitantes para la Administración Pública concernida, habilitándole incluso, como en este caso sucede, para declarar la nulidad de la contratación.

En definitiva, la interpretación expuesta sobre las consecuencias jurídicas de la declaración de invalidez y subsiguiente liquidación de las prestaciones habidas, es congruente no sólo con lo expresamente establecido por el legislador, sino también con la necesidad de defender el interés público, evitando quebrantos para la Hacienda Pública -en este caso de un municipio- a la par que se desincentivan conductas antijurídicas que socavan los principios de la contratación administrativa de las Administraciones Públicas, entre los que se encuentran los de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación (art. 11.1), que también protegen el interés de terceros”.

Esperemos que la esta corresponsabilidad de los contratistas ayude a una mejor tramitación de los contratos menores, dado que la exigencia de responsabilidades a nuestros gestores “ni está ni se le espera”.

 

NOTAS

  1. La Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, sobre contratos menores, regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, exige también para el Sector Público Estatal la solicitud en todo caso de tres ofertas. Aparte de ello muchas entidades locales se han dotado de un régimen propio para tratar de garantizar la concurrencia.

Reflexiones sobre la propuesta de reforma del impuesto municipal de plusvalía

/en /por

El Gobierno ha presentado un Proyecto de Reforma de la Ley de Haciendas Locales de 2004, con el fin de adaptar las normas que regulan el Impuesto Municipal de Incremento de Valor de los Terrenos (antigua Plus Valía Municipal) a la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017, que declaró inconstitucionales y nulos partes de los artículos 107 y 110 de la mencionada Ley, en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor del suelo urbano en el periodo entre adquisición del bien y su posterior transmisión.

Lo que no contempló el TC es el procedimiento a través del que la Administración comprueba la existencia del incremento de valor, que en la Ley vigente, y también en el Proyecto como veremos, parte del valor catastral que figura en el recibo de IBI como valor del suelo diferenciado del valor de la construcción. Sobre ese valor en la fecha de devengo se aplican los porcentajes que los respectivos ayuntamientos han aprobado individualmente dentro de los límites fijados por la Ley de 2004. El resultado constituye la base imponible a la que se aplica el tipo también fijado por la Administración.

El resultado es lo suficientemente alto como para que los propios Ayuntamientos hayan establecido bonificaciones de acuerdo con los límites que también fijan. No es de extrañar que, al fin, con la crisis inmobiliaria y su repercusión en los precios, una de las liquidaciones haya llegado hasta el TC con el resultado sabido.

El Proyecto recoge un nuevo apartado en el art. 104 de la Ley, excluyendo la sujeción al Impuesto cuando se acredita que no ha habido incremento de valor, siempre que lo acredite el interesado en base a los valores efectivamente satisfechos que consten en los títulos y en caso en que no aparezca desglosado el valor del suelo se tomará “el valor catastral del terreno respecto al valor catastral total del bien inmueble” a la fecha de devengo y calculando el incremento con los coeficientes que apruebe el Ayuntamiento dentro de los límites que fija entre el 0,06 en los doce primeros años y un coeficiente que oscila entre 0,13 en el año trece hasta el 0,60 en el año veinte.

El texto del Proyecto resulta, a mi juicio, decepcionante, por los siguientes motivos:

1).- No era necesaria la trascripción de lo declarado en la sentencia del TC porque si no hay incremento de valor la base imponible es cero o negativa y todos sabemos el resultado de multiplicar un número por cero o menos cero.

2).- No creo que nadie conozca un título de compraventa en el que se desglose el valor del suelo o de la construcción, por lo que será siempre la Administración la que fije si hay incremento o no, aplicando su sistema siempre.

3).- La fecha a partir de la que se cuenta el valor sigue siendo la de devengo cuando debería ser la de adquisición del bien, porque el incremento se inicia entonces.

4).- Se siguen aplicando coeficientes sobre el valor catastral en función de los años transcurridos que no guardan ninguna relación con la realidad.

Ante este panorama, cuál debería ser el procedimiento y los criterios a seguir para fijar la base imponible?

A mi juicio, no debería ser otro que atender al valor del mercado del suelo a la fecha de la adquisición y compararlo con el valor a la fecha de transmisión. A la diferencia debería aplicarse un tipo razonable y justo para ambas partes. Aún así, no puede ignorarse el hecho de que las diferencias de valor nominal es consecuencia de la inflación en la mayoría de los casos, salvo cambios de planes urbanísticos, mejoras de comunicaciones u otros supuestos ajenos al propietario y que hayan redundado en una apreciación de su propiedad.

Por último, no debería perderse de vista que las plusvalías generadas por la venta de un inmueble urbano están gravadas por dos impuestos diferentes. Por el IRPF por las diferencias de precios de compra y de venta de la totalidad del bien y por este Impuesto Municipal por la diferencia de valor del suelo. Me parece recordar que existe un axioma en el ámbito fiscal por el que un mismo hecho imponible no puede estar sujeto a dos impuestos diferentes.

 

Regeneracionismo y Ciencia política: las Administraciones Públicas

/en /por

Les haré una pequeña revelación personal: estoy estudiando Ciencias Políticas por la UNED. Por supuesto a un ritmo pausado, el que me deja mi desempeño profesional; pero viene bien formarse, máxime cuando se dedica uno a estos menesteres de la crítica jurídica-política, y la segunda parte del binomio no es tu especialidad profesional.

Además, el estudio reglado te impone una cierta disciplina que no tienes siempre si lo acometes por tu cuenta; y al ser sistemático y partir desde lo básico, tiene algunas ventajas frente al estudio más profundo, pero desordenado: permite tener una visión de conjunto de la materia porque uno tendrá que estudiar lo que le gusta y lo que no, y eso, a pesar de uno, nos proporcionará una formación más completa y equilibrada que si se deja llevar por sus instintos culturales o sus gustos personales o sesgos. Recuerdo que el año pasado, estudiando Estructuración Social, el libro de texto se refería a algunos autores -como Bauman o Beck- que yo había leído por mi cuenta basándome en recomendaciones o en lo que veía en la librería considerándolos miembros de la que llama “Sociología Expresiva” por su índole divulgativa e impacto mediático. Me dio que pensar: hay que tener cuidado con las ideas que consideramos axiales en nuestros razonamientos.

Por otro lado, el examen científico de las cuestiones relativiza un tanto los problemas y matiza las opiniones políticas, que tienden a ser más taxativas y maniqueas. Incluso cuando desde este blog hablamos de regeneración de las instituciones, aunque no sean opiniones o críticas estrictamente políticas o al menos partidistas, siempre puede haber un mayor elemento de interpretación o valoración subjetiva, un poco más allá de la estricta Ciencia Política.

Por eso me ha impresionado favorablemente y quiero compartir con ustedes lo que he leído en el libro de texto correspondiente a la asignatura de Administraciones Públicas en el que, aparte de dar la información objetiva y científica habitual contiene algunas expresiones valorativas sobre la España actual (lo que es frecuente) que tienen la virtud de confirmar muchas de las cosas que hemos ido diciendo en este blog durante largos años. La referencia bibliográfica es la siguiente: “Las Administraciones Públicas en España”, de José Antonio Olmeda, Salvador Parrado y César Colino. Tirant lo Blanc, 2ª Edición 2017

Aquí les hago un breve extracto de algunas opiniones:

En la página 27, en estudiando la relación entre políticos y funcionarios dice: “Todo parece indicar que con la politización creciente y la proliferación de asesores y gabinetes políticos esto ya no es así, ya que los políticos parecen haber prescindido cada vez más del asesoramiento técnico de los funcionarios, liberándose de su influencia y, para garantizar supuestamente la ejecución de sus decisiones, han tratado de amarrar políticamente a los altos funcionarios. En definitiva, actualmente se funciona sobre la idea de que parece que los políticos han de tomar las decisiones libremente y por su cuenta y el papel de los funcionarios queda limitado a facilitar a posteriori la cobertura legal que sea necesaria (Nieto 2008). Asimismo, según los estudios empíricos disponibles, también entre los altos cargos de confianza política suelen predominar los burócratas profesionales, aunque crecientemente se va dando más cabida a los activistas de los partidos o expertos en comunicación política con escasa o nula cualificación profesional en los temas del departamento”.

Refiriéndose al Tribunal de Cuentas, dice: “Pero como órgano fiscalizador carece de recursos humanos suficientes para su labor fiscalizadora, no tiene capacidad coercitiva o sancionadora y está compuesto por antiguos políticos con escasos incentivos para ser críticos con sus compañeros de partido o sus adversarios”

Hablando de los problemas de la politización excesiva y las deficiencias de la función directiva autonómica, clientelismo y corrupción, dice, en la página 182, citando a Giménez Abad: “Esta situación provoca la pérdida del respeto profesional por parte de los funcionarios al jefe político y su falta de expectativas profesionales, acompañada del desánimo  por ver que sus jefes han conseguido por la via de la política lo que ellos nunca van a conseguir por méritos profesionales, incitando así a los funcionarios a politizarse”…….“Este proceso de “decapitación permanente” de las organizaciones del sector público se lleva por delante todo el capital directivo construido durante un largo periodo de tiempo”

En relación a los entes públicos autonómicos, en la página 183. “…muchas gobiernos autonómicos han usado las empresas públicas para emplear a sus “clientes”, afiliados o amigos políticos”.…”en Andalucía, según la Cámara de Cuentas, en 2007 había una plantilla media 21.310 contratados en las empresas públicas y agencias andaluzas a los que habría que añadir los 4.670 contratados en las Fundaciones, haciendo un total de 25.980 contratados que no habían tenido que someterse en la práctica a ningún criterio de mérito y capacidad. Al mismo tiempo, en 2008, había 24.777 funcionarios que habían pasado por una oposición. Esto significa que se contaba con 1.702 más contratados sin control en su acceso, que funcionarios de oposición”.

En cuanto a la Administración local se pronuncian así: “Las Administraciones Locales, en especial los ayuntamientos, se han convertido en una suerte de parientes pobres del Estado autonómico…”….“El número excesivo de ayuntamientos de tamaño exiguo, y su sobrecarga de competencias y demandas ciudadanas que atender para las que carecen de financiación suficiente, han hecho que recurran a la urbanización acelerada para recabar esos recursos financieros que no llegan de otras fuentes. Su empleo público se ha considerado botín político por los partidos políticos que han obtenido mayorías en sus términos municipales, consagrando prácticas clientelares y de patrimonialización de lo público” (pág. 199).

Concretamente respecto al alcalde, en la pág. 213: “El alcalde manda y dirige la administración de forma directa o indirecta; es decir, mediante esos <<gestores profesionales>> que en realidad son cargos de confianza política, y el papel de los cargos administrativos, los habilitados nacionales, está restringido a unas funciones de control meramente legalista. Se crean así innumerables oportunidades tanto para el abuso del poder para fines personales o partidistas como para políticas cortoplacistas, como ha destacado Lapuente”.

En cuanto al sector público local y autonómico, dicen en la página 205: “Este crecimiento del sector público local y autonómico con todo tipo de mayorías políticas es un mecanismo de endeudamiento extrapresupuestario que permite la evasión de los controles vigentes, excluyéndose sus magnitudes económicas de las cuentas consolidadas de la administración local o autonómica a la que esté adscrita”

En relación al sistema de elección indirecta de las diputaciones provinciales: “La ley 11/1999 también amplió las atribuciones de los Presidentes de las Diputaciones Provinciales. Este sistema electoral indirecto ha mantenido en las provincias de régimen común, en contraposición a las forales, un enclave opaco y poco democrático, al margen del control directo de los ciudadanos, propiciando toda suerte de abusos” (pág. 225)

En general, sobre la realidad local española hacen una cita de Agranoff en la página 233: “En cierto sentido hay un déficit democrático legal y fiscal de las ciudades. No tienen la capacidad para gobernar a sus ciudadanos en el sentido de determinar sus necesidades de servicios o de satisfacer sus preocupaciones de calidad de vida, o de emprender políticas públicas innovadoras por su cuenta. Como la mayoría de las ciudades en Estados compuestos, las ciudades españolas son extremadamente dependientes de complejas redes intergubernamentales horizontales y verticales. Como la mayoría de los gobiernos locales en Estados compuestos, son los transmisores fundamentales de las políticas y programas de los dos niveles superiores. Pero la mayoría de los gobiernos locales en otros sistemas multinivel sí poseen alguna capacidad para actuar independientemente, de representar los únicos y localizados deseos de sus ciudadanos. Las ciudades españolas carecen en general de esta habilidad debido a limitaciones estructurales, normativas y fiscales. Como resultado, es más probable que los gobiernos de las ciudades se dirijan a los funcionarios de otros niveles de gobierno o a intereses económicos particulares en vez de a sus ciudadanos”.

Respecto a la Comisión General de las CCAA, dicen en la pág. 245: “Parece, sin embargo, que esta extraña mezcla de legisladores y miembros de los ejecutivos autonómicos no ha producido los objetivos esperados como foro de deliberación o relaciones intergubernamentales sectoriales. Esto es así por la politización partidista de los debates. El papel de la Comisión se ha mantenido ambiguo y se ha utilizado principalmente por los consejeros y presidentes autonómicos de las CCAA gobernadas por los partidos de la oposición como un foro adicional para atacar al gobierno”.

En relación a la evolución de ingresos en España y la importancia de la descentralización política operada en favor de las CCAA:  “Lo primero que hay que destacar es que durante todo el periodo democrático, las reformas fiscales se han realizado de manera ad hoc, sin tener en cuenta sus efectos sobre la evolución de la estructura tributaria en su conjunto. Como resultado, muchas partes del sistema parecen carecer de un fundamento racional. Objetivos en conflicto se persiguen al azar; e incluso objetivos concretos se siguen de maneras contradictorias” (pág. 384).

Comentando el sistema impositivo español  y su régimen de deducciones y ayudas, en la pág. 385, dicen: “La Administración General del Estado ofrece 34.500 millones en beneficios fiscales y las CCAA otros 17.000 millones. La mayoría de estas ayudas no son más que ventajas políticas particularistas o clientelares a distintos grupos de electores. Estos incentivos, junto con el fraude, hacen que los ingresos tributarios de España sean inferiores a los del resto de socios europeos”.

Estudiando el papel de los Presupuestos, en la pág. 415 dicen: “Hay que recordar que ese descontrol del instrumento de control por excelencia, del presupuesto, ha sido acompañado por un debilitamiento extremado de los controles internos, administrativos, previos, a cargo de la Intervención General dela Administración del Estado o los órganos interventores de las Administraciones Territoriales. Según un estudio econométrico de las desviaciones presupuestarias las previsiones de ingresos tendieron a estar sistemáticamente por debajo de los ingresos finalmente observados. Por su parte, las desviaciones de los gastos realizados en relación con lo presupuestado muestran un sesgo más reducido, aunque también positivo. En este caso, las revisiones con respecto a las previsiones presupuestarias iniciales fueron siempre positivas: esto es, se ampliaron los márgenes de gasto con respecto a lo presupuestado inicialmente, aunque este margen en la mayoría de los casos no llegó a utilizarse completamente. Se encuentra, además, que las desviaciones en los gastos son mayores en los años electorales y previos a las elecciones. Estos resultados podrían interpretarse como que existe un cierto margen para mejorar el proceso de planificación presupuestaria. En todo caso, se observa un incremento de la precisión de las previsiones presupuestarias a lo largo del tiempo (Leal, Pérez 2009)”.

Respecto a la gestión de los recortes de Rajoy, en la pág. 425.: “La consolidación fiscal operada por Rajoy se ha basado fundamentalmente en aumentar la recaudación mediante la subida de impuestos y la reducción del gasto en inversión en vez de hacerlo en la reducción del gasto no productivo que es la senda virtuosa para la reducción del déficit. Así Rajoy realizó treinta subidas de impuestos en los primeros dieciséis meses de gestión (Müller 2015: 246): cinco revisiones del IRPF; cuatro del Impuesto de Sociedades; tres de los Impuestos Especiales; dos del IVA; dos del IBI; una del Impuesto de Patrimonio y una del marco fiscal vigente para las indemnizaciones a directivos. A ello se unieron doce nuevas figuras tributarias: ocho para el sector eléctrico; una para Loterías; una para los depósitos bancarios; otra para los hidrocarburos; y otra medioambiental. Algunas de esta medidas fueron revertidas a los niveles existentes en 2011 para afrontar las elecciones de diciembre de 2015. El ajuste español no ha convencido a los supervisores de Bruselas”.

Y, sobre el mismo tema, en la pág. 432: “La gestión de los recortes por el gobierno de Rajoy ha implicado un mantenimiento de los parámetros básicos del Estado de Bienestar pese a los recortes operados pero ello se ha conseguido mediante el recurso a la subida de los impuestos y al endeudamiento. La recuperación económica es frágil porque se ha debido en buena parte a circunstancias externas favorables: defensa del euro por el BCE, bajos precios del petróleo y euro depreciado lo que favorece las exportaciones. Esta fragilidad puede ponerse de manifiesto peligrosamente con motivo de un cambio negativo en estas condiciones externas debido a que la persistencia del déficit combinado con el elevado endeudamiento constituye una situación muy vulnerable”.

Interesante, ¿no?: el debilitamiento de las instituciones y su politización no es ya una denuncia de la sociedad civil, sino un hecho incorporado a los manuales y libros de texto.