La competencia y procedimiento para realizar nombramientos discrecionales en la Carrera Fiscal es muy simple:   el art. 13 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal indica que “Corresponde al Fiscal General del Estado, además de las facultades reconocidas en otros preceptos de este Estatuto, la de proponer al Gobierno los ascensos y nombramientos para los distintos cargos, previo informe del Consejo Fiscal, oído el Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma respectiva cuando se trate de cargos en las Fiscalías de su ámbito territorial”.  Es decir, el Fiscal General, de entre los diferentes candidatos para cada puesto de naturaleza discrecional, establece quien es el candidato que considera más adecuado, una vez se le haya informado por el Consejo Fiscal y lo propone al Gobierno, que es quien nombra finalmente.

Es un procedimiento simple, puesto que aquí no hay diferentes fases, ni evaluaciones, ni baremos, ni trámite de audiencia, ni nada que pueda servir de comparación con los ascensos o promociones en la Carrera Judicial.   Las vacantes salen a concurso, publicadas en el BOE, y tras los requisitos de procedimiento correspondientes, las candidaturas –que pueden ir acompañadas por el aspirante de un Proyecto de actuación para el puesto al que se aspira, así como de un curriculum- son informadas en el Consejo Fiscal por los diferentes vocales, y la decisión final de la propuesta corresponde al Fiscal General.    En el año 2007 se creó la denominada Sección Permanente de Valoración (SPV) en la Inspección Fiscal, “a los efectos de centralizar toda la información sobre méritos y capacidad de los Fiscales, con la finalidad de apoyar al Consejo Fiscal a la hora de informar las diferentes propuestas de nombramientos discrecionales en la Carrera Fiscal”.   Pero la realidad es que, si hay un órgano en la Fiscalía con funciones trascendentales y a la vez absolutamente infradotado en medios materiales y personales es la Inspección Fiscal, de manera que, esa pomposa SPV ni funciona ni ha funcionado nunca para centralizar ni méritos ni capacidades de los fiscales.

Veamos dos aspectos:

La propuesta del FGE.    El FGE realiza la propuesta al Gobierno que considera más oportuna.   Tiene un grado de discrecionalidad –cumplidos los requisitos de antigüedad requeridos para la plaza de que se trate- solo limitada por la motivación que realice.   Es decir, no está sometido ni al tiempo de prestación de servicios, ni a publicaciones, ni a méritos o deméritos del candidato. ¿Responde el Fiscal General a criterios de mérito y capacidad para realizar los nombramientos? Desde luego, a cualquier criterio objetivado, no. Ni el presente Fiscal General, ni la anterior, ni casi ninguno de los que le precedieron.     El sistema de nombramiento no está organizado para que los méritos profesionales de los aspirantes tengan una relevancia principal.

De hecho, cuando se trata de abordar esta cuestión con los Fiscales Generales huyen de la conveniencia de establecer criterios objetivos: ni baremos de méritos, ni publicación de las exigencias del cargo a fin de contrastar mínimamente quien cumple mejor las mismas.   Al contrario, defienden la subjetividad (la suya) en materia de nombramientos, sin duda pensando que su subjetividad, su criterio, es lo más conveniente para la Fiscalía mientras ellos están al frente de la Institución, pero en realidad, también, utilizando los nombramientos en la Carrera Fiscal como una herramienta de gobierno de la Fiscalía más allá de tal o cual nombramiento concreto. Ese aspecto es muy importante.

La Fiscalía española padece un déficit de medios materiales y personales lamentable. Los fiscales tardan mucho más tiempo en ascender de categoría desde que ingresan en la Carrera que sus compañeros los jueces.  Después tienen enormes dificultades para la movilidad geográfica, porque las plantillas no solo están cubiertas (no hay, por tanto, plazas vacantes a las que concursar) sino que hay un número muy importante de fiscales recién ingresados en expectativa de destino, adscritos temporalmente –de año en año- a fiscalías en las que actúan de apoyo.   Si es difícil ascender por méritos objetivos, y es muy difícil moverse de los primeros destinos, la discrecionalidad en la concesión de plazas, de comisiones de servicios, de adscripciones temporales, se convierte en una herramienta muy importante para el Gobierno de la Fiscalía.   No te muevas, no te signifiques, no protestes, que te señalan.   Ese mensaje está ahí, y superarlo requiere un proceso largo que no todo el mundo decide afrontar.

De manera que las razones que otorgan al FGE el máximo poder en relación con la decisión de elegir a quienes obtienen promoción en la Fiscalía están, en mi opinión, relacionadas con la facilidad para el gobierno de la Institución.   Hay más herramientas, claro.  El régimen disciplinario es otra muy importante.  El reciente Reglamento del Ministerio Fiscal ha instaurado un nuevo régimen de procedimiento disciplinario cuyo responsable es el Promotor de la Acción Disciplinaria.   El titular de ese cargo no ha sido consensuado por el FGE con nadie en el Consejo Fiscal.  El FGE ha elegido a un fiscal sin apoyo alguno de los vocales electos, lo que es muy extraño porque normalmente se puede intuir lo que va a decidir en cuanto a nombramientos el FGE en cuanto votan los vocales de la UPF (de la que el actual FGE fue, en su día, Presidente).  Pero aquí no.  Aquí no se buscaba consenso, se buscaba alguien en quien el FGE pudiera confiar, y a fe mía que el Promotor está haciendo honor al nombramiento.

En mi opinión, hay otra cuestión relacionada en esta falta de controles o contrapesos en materia de nombramientos.  Me refiero a la concepción gubernamental del Ministerio Fiscal que tienen muchos Fiscales Generales; si no se concibiera la Fiscalía –como hacen muchos Fiscales Generales, y desde luego también los dos últimos- como un órgano singular, entre cuyas misiones está la de ejecutar la denominada “política criminal del Gobierno”, creo que la Institución habría a lo largo del tiempo desarrollado instrumentos para potenciar la profesionalidad en detrimento de la confianza.  Por utilizar recientes palabras del Fiscal General actual “es normal que el ejercicio de la política criminal que diseña el Ejecutivo cuente con una persona, en este caso, que muestre cierta conformidad con esa política criminal en general, es decir, en este caso violencia de género, derechos humanos, protección de las personas vulnerables”.

Desde esa concepción, el Fiscal General cree que necesita acomodar las piezas de su organización para que él pueda cumplir mejor con esa función.   Y, por tanto, necesita de subjetividad en materia de nombramientos: cree que ciertos puestos requieren de personas que le ayuden en esa política con la que muestra conformidad. Sin embargo, en la ley no se recoge que el Fiscal General haya de actuar en un sentido de política partidista, y, por tanto, se trata de una misión muy conveniente para poder tomar en la Fiscalía decisiones subjetivas.    Entre esas decisiones subjetivas, sin duda, la política de nombramientos es la que primero se resiente.

Es cierto que esto no es una característica única del actual Fiscal General, toda vez que ya lo han defendido otros con anterioridad, o, sin defenderlo explícitamente, la mayoría han actuado con idénticas raciones de subjetividad en los nombramientos.    Pero por cosas como esa decimos que la Fiscalía está politizada, y al estarlo traiciona sus principios constitucionales de funcionamiento, que, recordemos son “en todo caso, los de imparcialidad y legalidad” (art. 124 de la Constitución Española).    Muchos fiscales, así, se encuentran sus carreras profesionales deliberadamente perjudicadas porque quien decide considera que el perfil del sujeto (el perfil, que se busca –en muchas ocasiones- es a medida de alguien) no encaja en el proyecto del Fiscal General.   Así que, por más publicaciones, éxitos profesionales, internacionales, docencia, antigüedad o lo que se quiera que puedan acreditar, lo determinante son criterios de índole subjetiva. Las razones de su postergación no son explícitas, nunca se descarta a alguien por algo concreto: se nombra a otro y se silencia al preterido.   Pero esas razones existen y no tienen que ver con el recto desempeño de la función fiscal.   En muchas ocasiones, en esta situación, hay fiscales que ya no solicitan puestos de libre designación.

¿Cómo se vota en el Consejo Fiscal?  Pues cada vocal vota según su particular criterio, sometido a las mismas reglas que tiene el FGE, es decir, prácticamente ninguna.   La subjetividad es máxima y, por tanto, no es infrecuente que resulte el más votado alguno de los últimos de la lista de aspirantes sin respeto por el más básico criterio de objetivación –en defecto de otros-, que es el escalafón. Las asociaciones presentes en el CF arriman así el ascua a su sardina con frecuencia, posibilitando cuotas, repartos, y otro tipo de maniobras semejantes.

Recuerdo hace algo más de un año, dos plazas en el Tribunal Supremo, con casi treinta aspirantes, en la que fueron seleccionados el número 14 y el último de los aspirantes, uno por asociación presente en el Consejo Fiscal.   No les digas nada: como recuerda recientemente la asociación mayoritaria en un comunicado, los vocales informan “sobre los candidatos que opten a plazas de nombramiento discrecional de acuerdo al principio de cortesía institucional, sin que normativamente se determine el criterio o baremación que cada vocal haya de seguir para la emisión de su informe”.    Tienen pues todo el derecho a apoyar a quien deseen y no queda otra desde el respeto a las reglas que reconocer ese derecho.   Otra cosa es lo que conviene a la Fiscalía y los deberes de compañerismo que se tienen hacia los fiscales que colocan allí a los vocales en votación libre cada cuatro años.     Así llevan muchas décadas, beneficiándose cuando gobierna el partido político que confía en ellos, y quejándose de la politización o de los abusos cuando el partido de gobierno es de otro color.    Personalmente, como vocal electo el año pasado, tengo como criterio adoptado -y espero no traicionarlo en circunstancia alguna- apoyar únicamente a uno de los tres más antiguos en el escalafón de los peticionarios, y no votar nunca a un vocal que se promocione desde el Consejo Fiscal, tal como relataré seguidamente.   No es gran cosa para objetivar los nombramientos, pero al menos en un aspecto soy previsible.

Una vez aceptado el principio de que el Fiscal General decide libremente lo que ha de ser en esta materia, los intereses particulares se manifiestan en su derredor, buscando el favor del FGE.    Porque al fin, todos queremos progresar y la intensidad de ese deseo legítimo, algunas veces, ha determinado a fiscales a someterse voluntariamente a la prueba de ir a defender sus opciones de nombramiento ante el FGE, a llamar a vocales del Consejo Fiscal (que informamos sobre los nombramientos) para que no nos olvidemos de la valía de unos o de otros, o a poner sobre la mesa el peso de las asociaciones para lograr apoyos para unos candidatos con preferencia a otros, para negociar algunos nombramientos que se puedan escapar a la tendencia política dominante.    Recientemente, el FGE ha instaurado un sistema de entrevistas personales voluntarias con él, vía telemática, que son grabadas y exhibidas a los vocales del Consejo Fiscal.  Así, todos los aspirantes tienen ahora la posibilidad de explicarle al FGE sus razones para aspirar a un puesto.   Pero eso no añade garantía alguna, ya que sigue sin haber ningún criterio objetivo de selección.

En este auténtico cambalache (que me recuerda el famoso tango) se produce una situación para mi sorprendente –que se aceptan en la Carrera Fiscal con normalidad-: los propios vocales del Consejo Fiscal, ocasionalmente, solicitan plazas en concurso y se ausentan un rato para que se debata su plaza, regresando poco después para seguir las votaciones para otras plazas.   No parece repararse en la situación objetiva de ventaja que tiene un vocal que se reúne con el FGE mensualmente, respecto de otros fiscales, pero al final resulta que el escándalo en la Carrera se produce cuando se denuncian esas prácticas, no por el hecho de producirse.

Además, este sistema legal de promoción profesional en la Fiscalía encuentra serias dificultades para ser combatido en los Tribunales, puesto que el legislador ha dejado las cosas muy abiertas para que la designación del FGE recaiga en la persona que prefiera.  Solo casos clamorosos de arbitrariedad en la elección, siempre, además, que la motivación necesaria para el nombramiento haya sido muy torpe, han encontrado la acogida inicial del Tribunal Supremo.   Pero tampoco es fácil revocar nombramientos con esos mimbres, dado que al final, quien tiene que nombrar es quien dice la ley, no el Tribunal Supremo.   Y, así las cosas, los fiscales no suelen recurrir mucho, ya que las costas cuando se pierde son disuasorias, y, además, en algunos casos, no se quiere dar la satisfacción al que perpetra una arbitrariedad de que encima la reclamación es derrotada en los Tribunales como si lo realizado fuera legítimo.

El segundo aspecto a tratar es el nombramiento por el Gobierno.  La decisión es del Gobierno.   Es cierto que no es frecuente que se desautorice al FGE rechazando un nombramiento, pero esa posibilidad existe.  De hecho, yo mismo la padecí hace muchos años.    Con ello, el vínculo gubernamental del Ministerio Fiscal no solo no se rompe, sino que se fortalece.

Cuando el Presidente del Gobierno en aquella famosa entrevista de radio interpeló al periodista con la frase “¿de quien depende la Fiscalía?” y éste respondió “del Gobierno”, se sintetizó muy plásticamente la concepción gubernamental del Ministerio Fiscal que tenemos en España.    Funcionalmente, es claro que al Presidente del Gobierno no dijo la verdad: el funcionamiento de la Fiscalía no lo controla el Gobierno, y menos en asuntos o casos específicos que estén bajo el escrutinio público. En este sentido hay un valladar muy importante, que es que la inmensa mayoría de los fiscales creemos que nuestra función no es comulgar con políticas de partido sino aplicar la ley con imparcialidad al caso concreto.  Pero el Gobierno tiene una enorme capacidad de influir en la Fiscalía: elige libérrimamente al Fiscal General que solo debe cumplir una serie de requisitos legales de antigüedad y reputación jurídica; controla su presupuesto, de manera los Fiscales Generales están atados muchas veces en el mismo gobierno de la institución por ese factor ya que cualquier decisión operativa que se quiera adoptar por el FGE ha de contar con la dotación presupuestaria del Ministerio de Justicia.

Los Fiscales Generales, al final, se acaban pareciendo mucho unos a otros: están atados al Gobierno de turno, pero luchan con coraje porque no se les note.  Controla el Gobierno, además, la normativa interna, al negársele al Ministerio Fiscal la autonomía necesaria para tener potestad reglamentaria de auto organización: el régimen disciplinario, los derechos y libertades profesionales de los fiscales, el funcionamiento del Consejo Fiscal, el mismo concepto de carrera profesional se desarrolla reglamentariamente por el Gobierno;   el sistema informático que utiliza la Fiscalía, nuclear en el funcionamiento cotidiano de la institución, y que es francamente mejorable, depende absolutamente del Ministerio de Justicia y de las Comunidades Autónomas con competencias transferidas;  y también los mismos nombramientos, al final, son decisión gubernamental, como lo son los recursos de alzada un buen número de sanciones disciplinarias que se imponen en la Fiscalía.

Como se ve, los partidarios de la autonomía real de la Fiscalía respecto del Gobierno tienen mucho trabajo por delante.