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«Derecho de autodeterminación»… ¿de qué hablamos?

Cuando los Estados que regían el mundo acordaron el 26 de febrero de 1895 el Acta de Berlín, firmaron un documento absolutamente laico, a pesar de la invocación a Dios en su comienzo,  y poco respetuoso con los posibles derechos de los pueblos coloniales. El propósito del Acta de Berlín era tratar de que la colonización fuera pacifica entre los Estados europeos, sin importarle cuáles pudieran ser los derechos de los colonizados para autodeterminarse. Era lo que Varela Ortega ha llamado los “dos ordenamientos globales diversos”: el ordenamiento para Europa y sus extensiones y el aplicable a los pueblos no civilizados. La dualidad está resumida en el texto del Tratado de Paris de 1856 en el que las Potencias Europeas declaran a la Sublime Puerta “admise à participer aux advantages du droit public et du concert Européens”.

La secularización había hecho olvidar los colonialismos basados en la obligación de evangelizar a los pueblos que no conocían la verdadera religión y en el Papado, como autoridad legitimadora que, con una simple Bula, podía dividir el mundo entre España y Portugal.

La Bula papal únicamente obligaba al requerimiento a los infieles para su conversión a la verdad y, si el requerimiento no era obedecido, se pasaba a la acción. Ahora, en Berlín, simplemente se respetaban los derechos adquiridos de los ocupantes y se sometían las nuevas colonizaciones, así como los protectorados, a la notificación por parte de la potencia ocupante a los otros Estados y a la efectividad de la ocupación. 

El derecho a disponer libremente de los pueblos coloniales caducó con la firma del Pacto de la Sociedad de Naciones. En otro tiempo las potencias vencedoras se hubieran repartido el imperio alemán y el otomano. Pero la influencia del Presidente Wilson hizo que se estableciera el régimen de mandatos que instituía su artículo 22. El Pacto reconocía que esas colonias y territorios estaban habitadas por pueblos todavía no preparados para dirigirse a sí mismos en las condiciones particularmente difíciles del mundo moderno. El matiz estaba en el adverbio todavía y significaba que dichos pueblos no tenían, a día de entonces, el derecho a la autodeterminación, pero lo tendrían con el paso del tiempo. Mas aun, el Pacto declara que el “bienestar y el desarrollo de esos pueblos constituyen una misión sagrada de civilización” que debe ser garantizada por la Sociedad de Naciones. 

El Pacto introducía también un control anual por parte de la Sociedad. Así el Pacto sometía al colonialismo a la temporalidad, al interés de los pueblos colonizados y a la vigilancia por la Organización internacional global.

Cierto que el nuevo régimen de mandatos era solo aplicable a las colonias de los imperios vencidos y no a los imperios de los vencedores, pero una vez enunciado el principio era difícil que no se extendiera a todo el mundo colonial.

La carta de las NNUU va a heredar los principios de la Sociedad de Naciones. Los mandatos son sustituidos por el Régimen internacional de tutela al que se acogerían los territorios bajo mandato, las colonias de los países vencidos en la guerra y cualquier otro cuya potencia administradora prestase su acuerdo.

Como el Pacto, la Carta de la ONU diseña un anticolonialismo light capaz de convivir con los Imperios británico y francés. El problema es que la Carta termina de escribirse un día, pero debe interpretarse durante muchos años después. Las décadas de los cincuenta y sesenta iban a ser las décadas de la descolonización, y la tímida regulación de la Carta iba a ser superada por la interpretación práctica de la Organización.

La modificación que la práctica de la ONU va a traer al Derecho internacional opera de tres formas diferentes. Las NNUU definen el derecho a la autodeterminación y quiénes son sus sujetos, y definen el ejercicio de ese derecho y quién lo controla.

El derecho de autodeterminación se define, en la Resolución 1514, que es la biblia de la descolonización, como el derecho a la independencia de los pueblos sujetos a “una subyugación, dominación y explotación extranjeras”. Dentro de cada Estado no existe autodeterminación que sí existe para los pueblos coloniales o sometidos a dominación extranjera. La ONU trata de conseguir  que las colonias se conviertan en Estados miembros de la ONU, tras lo cual el derecho descolonizador dejará de aplicarse. Así se establece en el artículo 78 de la Carta.

El ejercicio del derecho a la autodeterminación se somete a varias reglas y principios. Se prohíbe la violencia contra la autodeterminación, por  lo que de algún modo se legitiman las llamadas guerras de liberación nacional. Además la autodeterminación pasa a regirse por el principio uti possidetis iuris, definido como “regla general de derecho internacional aplicable en la determinación de las fronteras de los Estados nacidos de un proceso descolonizador”; ”reconoce y acepta como fronteras internacionales, en la fecha de la sucesión colonial, tanto las antiguas delimitaciones administrativas establecidas dentro de un mismo imperio colonial como las fronteras ya fijadas entre colonias pertenecientes a dos imperios coloniales distintos”. El principio uti possidetis iuris está claramente enunciado en el párrafo 6 de la Resolución 1514, pero de la lectura de esta Resolución y de la 1541 se deduce que la autodeterminación está también regida por el llamado principio de agua salada.

En la Resolución 1541 se determina que tiene derecho a la autodeterminación un territorio que está separado geográficamente del país que lo administra y es distinto de éste en sus aspectos étnicos o culturales. La separación geográfica entre colonia y metrópoli suele ser consecuencia de la existencia de agua salada. Cierto que puede haber autodeterminación aunque exista contigüidad territorial pero, la realidad del colonialismo que la ONU quería extinguir, era la de una metrópoli separada de su colonia por el mar.

Por último el poder legitimador respecto a la autodeterminación se entrega a la Asamblea General que, como antes el Papado, legitima o, mas bien, deslegitima las situaciones concretas.

Como las grandes asambleas son poco operativas, las competencias de hecho fueron, y son hoy, ejercidas por un Comité de descolonización. A partir de ahí lo relevante es si una posible descolonización está, o no, inscrita en la agenda del Comité de descolonización.

La Resolución 1514 termina, en su último párrafo, diciendo que ésta debe cumplirse “sobre la base de la igualdad, de la no intervención en los asuntos internos de los demás Estados y del respeto de los derechos soberanos de todos los pueblos y de su integridad territorial”. Lo que subyace es la voluntad de que los Estados miembros de la Organización se refuercen y que las colonias se conviertan en nuevos Estados miembros y que, en lo posible no se vean afectadas por movimientos secesionistas o disgregadores. Por eso se reconoció la autodeterminación del Zaire pero no la de Katanga.

El proceso de descolonización que tuvo lugar en la década de los sesenta fue un hecho importantísimo que cambió el mundo, generalizando su división en Estados soberanos. Un mundo de Estados, colonias e imperios se convirtió en un mundo de Estados. La ONU vino a ayudar a construir más Estados de los existentes hasta entonces. Pero para que estos nuevos Estados fueran viables, la Carta incluyó una disposición que prohibía a la Organización  intervenir en los asuntos de la jurisdicción de cada Estado, salvo en caso de quebrantamiento de la paz. De lo que cabe deducir que la ONU es el complemento que los Estados necesitan para desarrollarse.

La doctrina clásica del Derecho internacional afirmaba que “el derecho internacional no se ocupa del nacimiento de un nuevo Estado hasta el momento en que ya se ha producido el hecho del nacimiento que será tomado como punto de partida para la situación de derecho”. Esta doctrina sigue vigente, como se puso de manifiesto en la opinión consultiva del Tribunal de La  Haya sobre la independencia de Kosovo. Eso sí, el Derecho derivado de la ONU reconoció que las colonias tenían una existencia separada de las metrópolis y habilitó los procedimientos para hacer efectivo ese reconocimiento. De forma paralela y separada hay un reconocimiento internacional de los derechos humanos que protege a las personas y a los grupos étnicos maltratados, pero esa es otra cuestión que nada tiene que ver con la autodeterminación, que solamente fue lo que fue y fue mucho. 

La descolonización dio lugar a disputas jurídicas de mucho alcance, como sobre  Namibia y Rodesia del Sur. También hubo guerras que pretendieron obtener la autodeterminación que la ONU negaba como en Katanga y en Biafra. 

Sin embargo, ninguna región europea pretendió utilizar este proceso y ello porque el derecho de autodeterminación nada tiene que ver con Baviera ni con Cataluña. 

 

 

¿Ha llevado a juicio Puigdemont a España ante la ONU?

Rotundamente: no. Lo que ha presentado es una denuncia por supuesta violación de sus derechos civiles y políticos, es decir, por vulneración del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos por parte de España. Pero, lo ha hecho ante el Comité de Derechos Humanos. No ante los tribunales de la ONU propiamente dichos, donde no tendría cauce su queja: el Tribunal Internacional de Justicia, de La Haya (que dirime sólo diferendos de Derecho Internacional público entre Estados) o el Penal Internacional, dedicado a crímenes de guerra y contra la Humanidad.

Además de los órganos de la ONU establecidos por la fundacional Carta de San Francisco, la Organización necesita dotarse de oficinas auxiliares de carácter técnico, integradas por expertos independientes, que no tienen funciones diplomáticas y que no representan a los Estados miembros. Son órganos consultivos y de gestión, con encomiendas que se resumen en investigar, constatar y recomendar respecto de sus materias (Desarme, Mujer, Cambio Climático, Límites de la Plataforma Continental o incluso sobre Pensiones del Personal de la ONU, entre otras), y generalmente dependientes del Secretario General. Es característica fundamental de todos estos comités el que los Estados no declinan soberanía en su favor, como sí lo hacen, por ejemplo, respecto de las decisiones del Consejo de Seguridad, por lo que las resoluciones de los Comités carecen de fuerza coercitiva. Son meras posiciones de los expertos que los integran, y no constituyen la opinión de la ONU. Consecuentemente, los dictámenes del Comité de Derechos Humanos no son invocables ante ninguna autoridad, de la propia ONU o ajena a ésta, salvo a título de doctrina particular y no de jurisprudencia internacional.

Quien acude al CDH lo hace por el valor moral o propagandístico de sus reproches y poco más, porque, aun tras las reformas reglamentarias adoptadas en 1990 para dotar de más eficacia a sus dictámenes, la cruda realidad es que sus disposiciones sólo son cumplidas por los Estados que quieren cumplirlas. Claro que, si un juez de un tercer Estado, por ejemplo, tiene que decidir sobre una extradición que no desea conceder, no le viene mal apoyarse en un dictamen del CDH que proclame que el Estado involucrado no respeta los derechos civiles y políticos: por ahí puede ir la pretensión de Puigdemont, aunque los plazos operarían en su contra, porque el proceso de entrega en su caso será más breve que el procedimiento del CDH.

¿Cómo funciona, en la praxis, una denuncia como la de Puigdemont? Primero, se somete a un examen de admisibilidad, a cargo del Comité en pleno o de su Grupo de Trabajo sobre Comunicaciones. La denuncia, no sujeta a especiales formalidades,  debe ir suscrita por el interesado, salvo que éste esté impedido para hacerlo. No puede someterse al CDH una cuestión que esté siendo tratada ante ninguna otra instancia internacional y, lo que es más importante, es requisito de admisibilidad el haber agotado las vías internas de reclamación del Estado involucrado. Éste es el primer obstáculo para la denuncia del expresidente, porque no ha apurado aún los cauces del procedimiento español para protestar por su situación.

La decisión sobre la admisibilidad a trámite se demora habitualmente un año o año y medio. El Comité puede pedir al denunciante aclaraciones o información complementaria, tras lo que solicita información al Estado denunciado, para cuya evacuación éste dispone de un plazo de seis meses. No son infrecuentes las solicitudes de ampliación o de aclaración de particulares concretos a una u otra partes, lo que se favorece por que no se está ante un proceso propiamente dicho, con respeto rígido a principios como el de contradicción, o el de preclusión. Más bien, la actividad -que mal podría llamarse instructora, puesto que el Comité sólo practica las pruebas que solicitan las partes pero carece de iniciativa indagatoria de oficio- es interlocutoria: un diálogo de opiniones y valoraciones sobre pruebas que se practican sin reglas fijas ni garantías predeterminadas. Principalmente, testificales y documentales, para cuya práctica el Comité puede desplazarse sobre el terreno.

A veces, el expediente documental de un caso se limita a una colección de recortes de prensa. En otras ocasiones, los procedimientos son exhaustivos y tramitados con intachable rigor técnico-jurídico. No hay reglas predeterminadas (salvo las del Reglamento del Comité, sin vocación de código procesal) y los estándares se consolidan por la praxis, como es habitual en el sistema pragmático del Derecho internacional público. Ninguna norma sustancial ampara la actividad del CDH. Éste admite y tramita las denuncias de particulares por virtud del Primer Protocolo Adicional Facultativo del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966, por lo que las denuncias sólo pueden referirse a los Estados que han suscrito este Protocolo en concreto, que no son todos los adoptantes del Pacto.

¿Cuánto tarda en resolver un asunto el CDH? Habitualmente, uno o dos años, incluso más, dependiendo de su complejidad, de la cooperación de las partes y de circunstancias externas que dificulten acceder a los elementos para formar criterio. Tras la actividad indagatoria, el Comité emite un dictamen cuyo contenido se refiere a si el Estado involucrado ha cumplido o no en el caso con las obligaciones que le impone el Pacto de Derechos Civiles y Políticos. El dictamen puede formular un reproche en tal sentido y esto es lo que se entiende habitualmente como condena. Incluso puede utilizar este término, pero sólo cabe entenderlo como discrepancia o rechazo de la actuación estatal por parte del CDH, no en el sentido de condena ejecutable como las de un tribunal judicial ordinario. Por eso, los detractores del CDH lo definen, cínica pero gráficamente, como la Oficina de Atención al Cliente de la ONU.

Los interesados pueden pedir la adopción de medidas provisionales de protección, o de suspensión provisional de las decisiones estatales. El punto débil de estas solicitudes es que el Comité sólo puede pedir al Estado que adopte las medidas provisionales protectoras, pero no tiene medios para imponérselo; aunque la eficacia de estas medidas puede no depender del Estado denunciado sino de terceros, como sucede en las extradiciones, sobre las que el Comité puede instar al Estado extraditante que demore la entrega del sujeto hasta que el CDH emita dictamen definitivo.

La fuerza moral (puesto que la jurídica no existe) de sus dictámenes, como la de las preocupaciones y observaciones del CDH a los informes periódicos que le emiten los Estados, depende, en parte, del prestigio personal que tengan los integrantes del Comité en un momento dado. Como el fin último del Comité es avanzar en la buena aplicación del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la Secretaría General de la ONU suele preferir la designación de expertos comprometidos con la causa de los DDHH frente a candidatos conservadores. En otros términos: reputados activistas. Intervienen también otros factores inconfesables: cuotas por regiones (-hoy toca un africano porque ayer designamos a un asiático para otro cargo y hay demasiados americanos últimamente-), presiones diplomáticas (-colóquenme a este exministro mío para que pueda ganarse la vida tras su cese-) o, incluso, donaciones oportunamente concedidas por un Estado mientras se disputa la candidatura de un nacional al que hay que emplear (recuérdese la polémica surgida con ocasión de la ayuda otorgada por el Gobierno Zapatero al Comité de la Mujer mientras éste elegía como experta independiente de prestigio mundial a Bibiana Aído, actual representante de ese Comité en Ecuador).

Siendo claros, ha de reconocerse que casi los únicos expertos de la ONU cuya designación se cuida exquisitamente (no se olvide el fiasco de la falsificación de datos del primer equipo del de Cambio Climático, p. ej.) son los del Comité de Determinación de Límites de la Plataforma Continental, porque de ellos depende reconocer la extensión pelágica de los Estados y el consiguiente acceso exclusivo de éstos a los recursos económicos de esas zonas. Con eso, no se juega.

Si el expresidente Puigdemont quiere realmente promover un proceso supranacional contra España por vulneración de sus derechos humanos, las vías son otras: la denuncia ante el Tribunal de Derechos Humanos del Consejo de Europa (Tribunal de Estrasburgo), que juzga (ahí sí hay proceso y juicio de verdad) sobre la aplicación de la Convención Europea de Derechos Humanos (1950); o ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea  (Tribunal de Luxemburgo), que resuelve sobre el Derecho comunitario en general.  Lo demás es atrezzo y propaganda.