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La “enmienda mordaza”: el veto del PSOE al Senado

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Últimamente se ha venido produciendo un fenómeno en la práctica del Congreso de los Diputados que no debe dejar indiferente a nadie. Particularmente durante el presente año 2018 (ver aquí otro post al respecto), hemos observado cómo el filibusterismo parlamentario ha ido evolucionando, pasando de la simple travesura a la realización de prácticas susceptibles de contrariar el ordenamiento jurídico-constitucional.

La práctica consiste resumidamente en lo siguiente: una vez presentada una propuesta de ley en el Congreso y superados los trámites correspondientes, comenzará a correr el plazo de los grupos parlamentarios para presentar enmiendas a la propuesta. Dicho plazo acostumbra a cerrar a las 20 horas de cada martes y, a partir de entonces, los grupos solamente pueden negociar sobre las enmiendas presentadas, pero no incorporar nuevas. La táctica en cuestión consiste en presentar, poco antes de las 20 horas del martes, una enmienda o un paquete de enmiendas a fin de ampliar sustancialmente el objeto de la iniciativa legislativa. El resultado es, evidentemente, que se sustrae al resto de partidos la posibilidad de debatir verdaderamente sobre las novedades introducidas por vía de enmienda, quedando obligados a amoldarse a lo que el primer grupo haya presentado.

La primera vez que observamos esta estratagema fue a finales de febrero de este año. Ocurrió con una propuesta de reforma del régimen de permisos y licencias previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (ver aquí). El plazo para que los grupos presentaran enmiendas a la misma terminó el 27 de febrero de 2018 y, a última hora de la tarde, el Grupo Parlamentario Popular aprovechó la coyuntura para presentar 50 enmiendas (¡a su propia ley!) sobre un sinfín de aspectos de la LOPJ que, por supuesto, no guardaban relación de ningún tipo con el objeto de la iniciativa parlamentaria: en vez de limitarse a recuperar el régimen de permisos y licencias de los jueces -que años antes su gobierno había adelgazado a causa de la crisis-, presentó una serie de propuestas que, por cierto, menoscababan gravemente la independencia judicial.

Poco después, el 3 de abril de 2018 cerró el plazo de enmiendas de -entre otras- dos iniciativas legislativas importantes. Una de ellas fue la Proposición de Ley de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en materia de costas del proceso (ver aquí). En aquella ocasión, a las 19:45 el Grupo Parlamentario Socialista y a las 19:58 el Grupo Parlamentario Popular presentaron un conjunto de enmiendas (80 en total) a fin de introducir, sorpresivamente, una reforma en profundidad del recurso de casación civil.

Otro Proyecto de Ley, esta vez presentado por el Gobierno, que tiene una máxima trascendencia para los usuarios y las empresas, es el de Protección de Datos (ver aquí). El Partido Socialista apuró el plazo para presentar a última hora 92 enmiendas, en las que incluía un nuevo Título X que regula los derechos digitales, el testamento digital, las fake news, el derecho al olvido y otras cuestiones de calado que no se han sometido al más elemental rigor parlamentario.

Finalmente, este martes el Partido Socialista ha ido todavía más lejos. Al advertir que sus 84 diputados no sirven para aprobar los presupuestos que desearía, ha presentado varias enmiendas a una Proposición de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sobre medidas urgentes en aplicación del Pacto de Estado en materia de violencia de género. La última de esas enmiendas consiste en añadir una nueva disposición final que modifica el artículo 15.6 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (ver imagen).

El propósito de dicha enmienda es el de sortear la capacidad del Senado de vetar los objetivos del Gobierno de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas: cuando hasta ahora el artículo decía que, si el Congreso o el Senado rechazaban los objetivos, el Gobierno debía presentar un nuevo proyecto, el PSOE propone ahora que, si solamente es el Senado el que los rechaza, el Congreso puede “corregir” este error por una mayoría simple.

La maniobra que acabamos de describir, calificada por algunos como “atajo legal” o “triquiñuela”, constituye en primer lugar un intento inadmisible por parte del Gobierno de acallar a la oposición (recordemos que el PP tiene mayoría absoluta en el Senado y puede vetar la propuesta del PSOE, y éste lo sabe). Además, se trata de una práctica contraria a la doctrina constitucional sobre los límites del derecho de enmienda de los parlamentarios (por todas: STC 59/2015, RTC 2015, 59). En esencia, la doctrina del Tribunal Constitucional a este respecto puede resumirse en dos ideas: (i) en primer lugar, que «en el ejercicio del derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir en la iniciativa legislativa, debe respetarse una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado, so pena de afectar, de modo contrario a la Constitución»;  y, (ii) en segundo lugar, que «los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate, debiendo éstos pronunciarse de forma motivada acerca de la conexión».

De conformidad con lo anterior, los órganos de gobierno de las Cámaras –en el caso de las Cortes Generales, la Mesa del Congreso y la Mesa del Senado– deben rechazar (inadmitir) aquellas enmiendas que de manera manifiesta y evidente no presenten conexión con el objeto de la iniciativa legislativa. Admitir lo contrario, en palabras del Tribunal Constitucional, «pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa» (vid. STC núm. 119/2011 de 5 julio, RTC 2011\119). 

El caso que analizamos no es precisamente un supuesto ambiguo o de matices. Es tan evidente la desviación material entre el objeto de la iniciativa parlamentaria y el de la enmienda que ni siquiera el amplio margen de apreciación de que goza la Mesa podría salvar esta última. En definitiva, es posible afirmar que esta maniobra fraudulenta, desde un punto de vista jurídico-constitucional, implica una vulneración de los derechos de la oposición, en concreto del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (23.2 CE).

A propósito, todo apunta a que la maniobra en cuestión se realiza para que sea la Mesa de la Comisión de Justicia, que es el órgano encargado de calificar las enmiendas a la proposición de ley que nos ocupa, la que dé el visto bueno a esta argucia. ¿Por qué? Si el PSOE ha elegido esta proposición para presentar la enmienda es (i) porque se trata de una ley orgánica (igual que la ley que pretende modificar, la de Estabilidad Presupuestaria); (ii) porque regula un tema sensible, al que oponerse tiene coste político (la violencia de género); (iii) porque su plazo para presentar enmiendas vencía ayer; y, sobre todo, (iv) porque se debate en la Comisión de Justicia y en la mesa de ésta, al contrario que en muchas otras, el Partido Socialista ostenta una mayoría suficiente, gracias al apoyo de Esquerra Republicana (ver composición aquí).

La aprobación de la enmienda supondría que el PSOE podría aprobar los presupuestos sin contar con el Senado (el PP), al contrario de lo que dispone el ordenamiento actualmente, lo cual se adornará con palabras grandilocuentes y se vestirá de un éxito para los ciudadanos, para sus derechos sociales y para el progreso nacional. No sabemos si es cierto, pero sospechamos que, si el Partido Socialista ha diseñado esta estrategia, es porque sabe que, en última instancia, recibirá el voto a favor de Podemos y los partidos nacionalistas en el Congreso -pues, al tratarse de una ley orgánica, necesita mayoría absoluta para aprobarla-, y éstos posiblemente, sobre todo tratándose de una iniciativa presupuestaria, esperan algo a cambio.

A la vista de lo anterior, no nos queda sino repetir una vez más lo que tanto se ha dicho en este blog: en democracia, el respeto por las reglas de juego es esencial para mantener un verdadero Estado de Derecho. La artimaña perpetrada -no ya sin disimulo, sino con fanfarronería- por el Grupo Parlamentario Socialista (actuando como brazo del Gobierno) presenta tintes autoritarios preocupantes y destila un desprecio por la democracia cuando menos hipócrita, por cuanto en los dos últimos años el autor del atajo ha protestado en innumerables ocasiones por el supuesto bloqueo del Parlamento que perpretraban el PP y Cs.

No nos gustaría pecar de ingenuos: sabemos que la política es el arte de lo posible y que a menudo consiste ésta en elegir entre varios males. Es por eso que no esperamos de ningún gobierno coherencia ni pulcritud en las formas. Pero sí nos sentimos en condición de exigir que no se amordace a la oposición, por indeseable que esto pueda resultar, si las reglas del juego no han prescrito antes tal cosa.

 

Una historia de filibusterismo parlamentario

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Allá por el siglo XVII, tal como recoge la RAE, eran filibusteros los piratas que formaban parte de los grupos que infestaron el mar de las Antillas. Más tarde, comenzó a usarse el término filibusterismo para referirse a determinadas prácticas parlamentarias de dudosa rectitud, particularmente orientadas a dilatar procedimientos o impedir acuerdos aprovechando cualquier resquicio existente en la ley o el reglamento. Los filibusteros de nuestro tiempo, por tanto, son los parlamentarios que disfrutan jugando sobre la línea de cal y aprovechan la más mínima oportunidad para dejar a su rival fuera de juego.

Veamos el último caso. A las 20.00 horas del pasado 3 de abril, vencía el plazo para la presentación de enmiendas al articulado de la Proposición de Ley del Grupo Parlamentario Socialista de reforma de la LEC y de la LJCA, en materia de costas del proceso. Como indica el propio título de la iniciativa parlamentaria y su exposición de motivos (ver aquí), el objeto de la misma se encontraba perfectamente delimitado, y no era otro que la modificación de un aspecto procesal muy concreto: el régimen de imposición de costas. A las 19:45 el Grupo Parlamentario Socialista, y a las 19:58 el Grupo Parlamentario Popular, presentaban un conjunto de enmiendas –80 en total– a fin de introducir, sorpresivamente, una reforma en profundidad del recurso de casación civil.

La similitud de las enmiendas presentadas por ambos grupos solo puede responder a la existencia de un pacto previo, entre bastidores, para su posterior aprobación en la Comisión de Justicia. Y sin perjuicio de que pueda producirse debate sobre las enmiendas en el trámite de Ponencia, lo cierto es que el resto de grupos parlamentarios se han visto indebidamente privados de su derecho de enmienda respecto de una cuestión de enorme importancia. En términos de procedimiento legislativo, los grupos parlamentarios, no solo no podrán presentar una enmienda la totalidad, planteado un texto completo alternativo con su propio modelo  de casación civil (art. 110.3 RCD), sino que además han visto vedada su derecho a presentar enmiendas al articulado, a fin de plantear modificaciones de aspectos concretos de la propuesta (art. 110.3 RCD). Si se me permite el símil, esto es algo así como cambiar las reglas de juego en el minuto 89 del partido, sustituyendo las porterías por canastas.

No quiero detenerme demasiado en la cuestión de fondo. Muy resumidamente, PP y PSOE pretenden: (i) suprimir el carácter autónomo del recurso extraordinario por infracción procesal, sin perjuicio de que pueda seguir invocándose infracción de normas procesales en sede en sede de recurso de casación; (ii) eliminar el catálogo de motivos casacionales para que únicamente se pueda recurrir en casación cuando concurra interés casacional; (iii) y reformular los criterios que definen el interés casacional, aproximando la casación civil a la contencioso-administrativa (para quien quiera profundizar, dejo aquí el enlace del Boletín Oficial de las Cortes). En estos términos, es muy probable que en los próximos meses haya que publicar en este blog un “réquiem por el recurso de casación”. Y es que ambos grupos parlamentarios suman los votos suficientes para sacar adelante las enmiendas presentadas sin necesidad de negociar su contenido con el reto de grupos.

Cualquier profesional del derecho sabe –o al menos puede intuir– que la materia casacional ostenta la suficiente importancia como para ser merecedora de una iniciativa parlamentaria propia. Plantear una reforma del recurso de casación civil de esta enjundia, por la puerta de atrás, es una auténtica burla a los mecanismos parlamentarios. Creo que no se trata de una cuestión menor que pueda ser ventilada obviando el procedimiento propio una proposición de ley (o proyecto de ley, si es presentado el Gobierno), con la más que recomendable comparecencia de expertos y la posibilidad de presentación de enmiendas por todos los grupos parlamentarios. La desfachatez llega a tal punto que incluso se presenta una enmienda dirigida a modificar el título de la Proposición de Ley, que pasaría a denominarse “Proposición de Ley para la agilización y mejora de los procedimientos en materia civil, contencioso-administrativo y social” (Enmienda núm. 98).

Desafortunadamente, creo que no nos encontramos ante una práctica aislada. El último ejemplo tuvo lugar el pasado 27 de febrero de 2018, a las 20.00 horas (sobre la bocina), cuando el Grupo Parlamentario Popular aprovechaba el trámite de presentación de enmiendas a su propia Proposición de Ley sobre régimen de permisos y licencias de los jueces y magistrados (ver aquí) para presentar 50 enmiendas sobre un sinfín de aspectos de la LOPJ que, por supuesto, no guardaban relación de ningún tipo con el objeto de la iniciativa parlamentaria.

Ante situaciones como esta, me pregunto si sería necesario abordar una reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados a fin de evitar situaciones de este tipo, en línea con la doctrina constitucional sobre los límites del derecho de enmienda de los parlamentarios (por todas: STC 59/2015, RTC 2015, 59). En esencia, la doctrina del Tribunal Constitucional puede resumirse en dos ideas: (i) en primer lugar, que “en el ejercicio del derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir en la iniciativa legislativa, debe respetarse una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado, so pena de afectar, de modo contrario a la Constitución”; (ii) y en segundo lugar, que “los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate, debiendo éstos pronunciarse de forma motivada acerca de la conexión”.

De conformidad con los argumentos expuestos por el Tribunal Constitucional sobre conexidad y homogeneidad de las enmiendas, los órganos de gobierno de las Cámaras –en el caso de las Cortes Generales, la Mesa o el órgano rector de cada Comisión– deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate, debiendo rechazar (inadmitir) únicamente aquellas enmiendas que de manera manifiesta y evidente no presenten conexión con el objeto de la iniciativa legislativa. Admitir lo contrario, en palabras del Tribunal Constitucional, “pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa”.

Los vigentes artículos 109 a 111 del Reglamento de la cámara –sobre la Presentación de enmiendas-  no atribuyen a la Mesa (u órgano rector de la Comisión que corresponda) una función de control de contenido de las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios, previa a su calificación y admisión. Y aquí podríamos discutir sobre si la ausencia de regulación concreta eximiría a la Mesa de realizar ese control o no, teniendo en cuenta que ya contamos con doctrina constitucional aplicable al caso, más aún cuando se producen casos evidentes de desviación entre el objeto de la iniciativa y de la enmienda presentada. Con todo, creo que no estaría de más reformar el Reglamento, a fin de recoger el control preceptivo por parte de la Mesa y prever la inadmisión a limine de todas aquellas enmiendas que de manera manifiesta se aparten de la materia objeto de tramitación parlamentaria.

Más allá de consideraciones jurídicas, creo que es pertinente hacer una reflexión política sobre este tipo de prácticas parlamentarias. Algunos partidos todavía no han entendido la función deliberativa del parlamento. Venimos de una época en que prácticamente todas las cuestiones relevantes se despachaban por la vía del Decreto-Ley, asumiendo el Gobierno un papel preponderante en la función legislativa (en contra del carácter excepcional que el art. 86 CE atribuye a esta figura). Y también era habitual que el partido de gobierno contase con una mayoría parlamentaria clara, bien por ostentar mayoría absoluta, bien por haber transado con los partidos nacionalistas, muchas veces en perjuicio del interés general. En este contexto, puede ser comprensible que a algunos les cueste tanto entender para qué sirve un parlamento y la importancia de respetar los procedimientos legislativos en un sistema de democracia representativa. Resistencia al cambio, nada nuevo bajo el sol.

HD Joven: Alemania jamaicana ¿Necesidad o imposibilidad?

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El pasado 24 de septiembre, los resultados de las elecciones generales alemanas arrojaron una composición parlamentaria difícil desde la perspectiva de formar gobierno. Pese al optimismo inicial, han quedado en punto muerto las negociaciones de Merkel para sacar adelante la llamada coalición Jamaica, un gobierno integrado por su CDU democratacristiana, Liberales y Verdes. Los colores de los tres partidos: negro, amarillo y verde coinciden con los de la bandera del país caribeño.

Con la ultraderecha de la ALF descartada por razones obvias, Schulz rechazó tajantemente una nueva gran coalición. Así la canciller no tuvo otra alternativa que afrontar estas difíciles negociaciones. De su lado tenía una gran ventaja: no hay límite de tiempo para formar gobierno, pero las diferencias entre Verdes y Liberales y algunos sectores de su propio partido parecen insalvables.

La sucinta redacción de la Ley Fundamental de Bonn en su art. 63 sólo establece que, después de las elecciones, el Presidente de la República propone, cuando lo estime oportuno, un candidato a canciller que debe ser elegido “sin debate” [sic.] por la mayoría del Bundestag, sin exigirse la mayoría absoluta. Si el candidato del jefe del Estado fuese rechazado, la cámara dispone de 14 días para elegir por mayoría absoluta a un candidato alternativo.

Si esto no ocurriera, se producirá una nueva votación en que será elegido “quien obtenga la mayoría simple de los votos”. Esta redacción más que mejorable de la constitución germana no deja muy claro si habría que votar al candidato inicial del Presidente, a un hipotético candidato del Bundestag que no hubiese alcanzado la mayoría absoluta, o alguien distinto. Personalmente entiendo más lógica la primera opción en deferencia al papel arbitral del jefe del Estado. Además es la única posible si no hay candidato de la cámara. Si en este caso el candidato tampoco se hace con la mayoría simple nos encontramos ante uno de los tres únicos escenarios en que el Presidente alemán tiene poder efectivo. En los siete siguientes días debe decidir: o nombra canciller al candidato o convoca elecciones.

Este escenario permanece inédito. Y hasta hace muy poco nadie se lo tomaba en serio. Muchos analistas veían probable incluso que si Jamaica no prosperaba, los socialdemócratas darían su brazo a torcer a un nuevo gobierno de gran coalición. Quizás aún no haya que dar por perdida esta posibilidad, pues los alemanes valoran la capacidad de negociación, la transigencia y la responsabilidad de sus políticos. Ergo, los partidos que fueran vistos como poco versados a facilitar la formación de gobierno podrían ser penalizados en la repetición de los comicios.

Cuando la RAF nació en 1949, sectarismo e inestabilidad se consideraban los impulsores del nazismo. Esto se proyectó en su Ley constitucional en cuestiones tales como que el canciller no pueda disolver el parlamento anticipadamente, aunque concentre el poder ejecutivo y el Presidente juegue un rol ceremonial.

Pero hasta la mejor de las leyes puede ser retorcida en la práctica. De ahí que el sentido de Estado alemán trascienda las normas que regulan el Estado. Sin ir más lejos del tema que nos ocupa, el Presidente y el canciller a menudo son de partidos diferentes. Ciñéndonos a la letra de la Ley Fundamental de Bonn, el primero podría proponer a traición, con las negociaciones a medias, un candidato a canciller para forzar nuevas elecciones. Pero ni Steinmeier, actual jefe de Estado socialdemócrata, ni ninguno de sus predecesores ha sido desleal con su canciller o con los partidos durante la formación del gobierno. Obiter dicta ¿soy el único al que tanta lealtad institucional se le antoja impensable en España sin la neutralidad de la Corona?

Por su parte la ley electoral alemana favorece que nadie concentre el poder parlamentario. La papeleta de las elecciones generales tiene dos partes -ambas para el Bundestag, pues el Bundesrat no es votado. La primera permite elegir un candidato directamente por cada uno de los 299 distritos unipersonales. En la segunda parte, se marca la lista cerrada y bloqueada de un partido. En otras palabras, cada alemán tiene dos votos. Esto a menudo ha permitido indicar qué coalición gubernamental se prefería. En el recuento, primero, según un sistema proporcional más que complejo, se asignan escaños a las listas cerradas de cada Land, según los votos logrados y escrutados. Cuanta más gente vote, más diputados hay. Después, se añaden los diputados uninominales.

Tan peculiar sistema electoral tiene varias consecuencias fundamentales. Una de ellas es que no existe un límite de diputados del Bundestag. Así nos lo muestra este sencillo repaso a su evolución desde 1949:

Elecciones Generales Nº Diputados del Bundestag
1949 402
1953 509
1957 519
1961 521
1965 518
1969 518
1972 518
1976 518
1980 519
1983 520
1987 519
1990 (Reunificación de la RDA) 662
1994 672
1998 669
2002 603
2005 614
2009 622
2013 630
2017 709

Tras las últimas elecciones, el Parlamento, por primera vez, ha rebasado el umbral de los 700 miembros. Esto tiene importantes consecuencias para su gobernabilidad. A decir verdad, es una de las causas que obliga a Jamaica, pues con menos diputados sería más factible alcanzar la mayoría absoluta. El dispendio de nóminas también ha suscitado las iras de la Asociación de Contribuyentes que ya ha pedido al nuevo presidente de la cámara, Wolfgang Schäuble (CDU), ex ministro de finanzas, que rescate el proyecto de reforma de su predecesor, Norbert Lammert (CDU), para limitar hasta 630 el número de diputados. La pasada legislatura ni CDU ni el SPD quisieron aprobar este límite.

Otra consecuencia del modo en como son elegidos los diputados alemanes, muchos de ellos directamente, es que actúan con notable independencia. La disciplina de partido a menudo escasea. Así lo hemos visto en las deserciones en las filas de la CDU en los rescates a otros países de la UE o en la política pro refugiados de la canciller.

La última consecuencia elemental es que resulta prácticamente imposible ganar con mayoría absoluta. De hecho desde 1949, únicamente en las elecciones de 1957 el canciller Konrad Adenauer logró ser reelegido alcanzando la mayoría absoluta en el Bundestag, con 277 escaños de la CDU, tras los cuales había un 50’2% del voto escrutado. Sobran las palabras cuando se compara este sistema con el británico o el francés donde apenas con el 30% de los votos se pueden lograr holgadísimas mayorías absolutas. Incluso nuestra ley electoral es mucho más laxa, posibilitando el dominio absoluto del hemiciclo con un aproximadamente el 40% del voto.

Esta imposibilidad por lograr mayorías absolutas ha asentado una larga tradición de coaliciones gubernamentales. Adenauer (CDU) siempre gobernó en coalición con los Federales -salvo entre 1957 y 1961-, tuvo el apoyo del Bloque Pangermánico y del Partido Alemán en sus primeros gabinetes. La vocación de coaliciones se consolidó tanto en su etapa de gobierno que con el último partido formó una coalición incluso cuando disfrutó de mayoría absoluta. Su sucesor, Erhard (CDU), canciller entre 1963 y 1966, fue apoyado por los Liberales, herederos de los Federales. También de la CDU, Kiesinger (1966-1969) inauguró la primera gran coalición con los socialdemócratas del SPD, con un final mucho más tormentoso que las de Merkel. Los cancilleres del SPD, Willy Brandt (1969-1974), vicecanciller de Kiesinger, y Schmidt (1974-1982) gobernaron con el apoyo de los Liberales. Estos también apoyaron a Kohl (CDU) de 1982 a 1998. De ese año hasta 2005, Schröeder (SPD) ocupó la cancillería coaligado con los Verdes.

Desde 2005, Merkel es la inquilina de la cancillería, gobernó primero en gran coalición con el SPD, luego con los Liberales, otra vez en gran coalición y ahora, a falta aparente de otras posibilidades, se proponía la nunca vista Jamaica. Pero tal como van las cosas, no es inverosímil que las próximas semanas, ante la imposibilidad de formar gobierno, Alemania se adentre en un páramo nunca explorado de su Ley Fundamental, como nos ocurrió en España en 2016 con el art. 99.5 CE.

La última mentira del procés: la segunda DUI

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Supuestamente, el pasado viernes 27 de octubre el Parlament declaró la independencia de Cataluña e inició así la consiguiente creación de la República Catalana. Al contrario que la (no) declaración de independencia realizada el 10 de octubre por el President Puigdemont, acto seguido suspendida, ésta sí gozaría de plenos efectos. Era la buena, la de verdad.

Podría hablarse de la falta de efectos jurídicos de una declaración unilateral que, como ésta, ha sido realizada con una mayoría parlamentaria insuficiente y con total desprecio a los cauces constitucionales, legales y democráticos. Podría recordarse que, sin reconocimiento internacional, un país simplemente no existe. Pero no resulta necesario, pues los propios secesionistas han deseado desproveerla de todo efecto jurídico.

Es cierto que no existe una fórmula jurídica concreta para declarar la independencia, y, claro, menos una unilateral y, dicho sea de paso, ilegal. Lo único que pretende una DUI es lograr los efectos políticos necesarios para que, después, surtan los efectos jurídicos deseados. Esto es, pretende arrancar el citado reconocimiento externo, que por supuesto en este caso no concurre.

Pero, de todos los mecanismos parlamentarios existentes, se ha escogido para esta segunda DUI el de las “propuestas de resolución”, y eso es muy relevante. En el Congreso de los Diputados, las propuestas de resolución se conocen como proposiciones no de ley, “PNLs”. A menudo son criticadas duramente porque se hace un uso abusivo de ellas con evidentes propósitos políticos y estratégicos: en vez de aprobar resoluciones jurídicas con efectos verdaderos, se aprueban resoluciones políticas sin efectos sobre la realidad y, de paso, se retrasa ligeramente el desenlace del asunto; se da una patada hacia adelante, vaya. Una prueba de esto es que, durante la presente legislatura, el Congreso ha aprobado 609 proposiciones no de ley, pero sólo 5 leyes.

En la página web del Parlament de Cataluña puede verse el tipo de iniciativas susceptibles de presentación en el registro oficial de la Cámara. Al margen de las diversas iniciativas legislativas, que ciertamente no parecen ser los mecanismos adecuados para la DUI, se prevén, entre otras, los decretos ley o las declaraciones institucionales, que son textos, estos últimos, que expresan la posición institucional de la Cámara en aspectos que se consideran especialmente relevantes. Pero no: se ha elegido la propuesta de resolución, a través de la cual, igual que en las interpelaciones o en las mociones, la Cámara simplemente manifiesta su posición o fija objetivos y da instrucciones al Gobierno respecto a la cuestión debatida.

La presentación de estas iniciativas está prevista en el Reglamento del Parlament de Cataluña, concretamente en un apartado titulado “Los debates generales sobre la acción política y de gobierno”. Según el artículo 164, su objeto es “impulsar la acción política y de gobierno” y “pueden dirigirse al Gobierno de la Generalidad o a la ciudadanía”. En el caso que nos ocupa, se dirige al Gobierno y está compuesta de dos propuestas de resolución.

La primera propuesta está dividida, a su vez, en dos partes. La primera parte recoge, de forma literal y a modo de exposición de motivos, la declaración informal que fue firmada el 10 de octubre por los Diputados de Junts pel Sí y de la CUP, después de la intervención del President en el Pleno. Puede consultarse el texto completo de dicho documento aquí. Junto antes de que se iniciase la votación, el Diputado de Junts pel Sí Roger Torrent i Ramió pidió a la Presidenta Carme Focadell que leyera la parte declarativa de dicho texto, a lo cual ésta procedió.

Recordemos que el citado documento, en primer lugar, fue firmado por dichos Diputados con carácter posterior a la declaración institucional de Puigdemont del 10 de octubre por la que no declaró, pero sí inmediatamente suspendió, la independencia (no declarada) de Cataluña. El señor Adsuara lo explicaba muy bien en un artículo publicado en La Información. En segundo lugar, pese a que se firmó en una sala del Parlament, lo cierto es que el mismo fue suscrito a título particular y con carácter exclusivamente simbólico; cuando ya había concluido el debate parlamentario, sin haberse votado, sin siquiera haberse registrado y, por tanto, en ningún caso como consecuencia de un acto institucional en su calidad de Diputados.

Por su lado, tanto la segunda parte de la primera propuesta como la segunda propuesta de resolución sólo realizan un llamamiento al Gobierno para acometer el acto de la independencia.

Pues bien, en este punto concurre un elemento diferencial sumamente importante respecto de lo que, se supone, debe ser una DUI. Y es que, en esta segunda DUI de Cataluña no se hace, para empezar, ninguna declaración, sino que se realiza una propuesta por la que se insta al Govern a comenzar los trámites necesarios para lograr la independencia. Vean el texto de la primera propuesta:

“PROPUESTA DE RESOLUCIÓN.

El Parlament de Cataluña expresa su rechazo al acuerdo del Consejo de Ministros del Estado español proponiendo al Senado del Estado español las medidas para concretar lo que dispone el artículo 155 de la Constitución Española.

(…)

El Parlamento acuerda, instar al Gobierno a dictar todas las resoluciones necesarias para el desarrollo de la Ley de transitoriedad jurídica y fundacional de la República y en especial: 

  • A promulgar los Decretos necesarios (…)
  • A establecer la regulación del procedimiento para la adquisición de la nacionalidad catalana. (…)
  • A impulsar la suscripción de un tratado de doble nacionalidad con el gobierno del reino de España. (…).”

Mayor problema plantea la segunda propuesta de resolución (aunque, debemos insistir, una propuesta, como su propio nombre indica, no viene sino a proponer la realización de algo, y no a realizarlo por sí mismo), que empieza diciendo que “el Parlament de Cataluña acuerda declarar el inicio y la apertura del proceso constituyente”. Sin embargo, aunque ni siquiera la apertura de dicho proceso puede asemejarse a una DUI, ya en la frase siguiente vuelve a delegar su cumplimiento al Ejecutivo autonómico: “Instar al Gobierno de la Generalitat a: (…) c) Convocar, difundir y ejecutar la fase decisoria del proceso constituyente; d) Convocar elecciones constituyentes una vez culminadas todas las fases del proceso constituyente.”

La debilidad del lenguaje habla por sí misma. En tanto que, como decía, no existen fórmulas claras para declarar la independencia, los precedentes pueden servirnos de algo a estos efectos. Veamos, por ejemplo, el caso de la declaración de independencia de los Estados Unidos de 1776:

“Nosotros, los Representantes de los Estados Unidos, reunidos en Congreso General, apelando al Juez supremo del Universo, por la rectitud de nuestras intenciones, y en el nombre y con la autoridad del pueblo de estas colonias, publicamos y declaramos lo presente: que estas colonias son, y por derecho deben ser, estados libres e independientes; que están absueltas de toda obligación de fidelidad a la corona británica: que toda conexión política entre ellas y el estado de la Gran Bretaña, es y debe ser totalmente disuelta, y que como estados libres e independientes, tienen pleno poder para hacer la guerra, concluir la paz, contraer alianzas, establecer comercio y hacer todos los otros actos que los estados independientes pueden por derecho efectuar.”

La declaración de independencia de Kosovo, nos cause más o menos simpatía que la de los todopoderosos Estados Unidos, también presumía de una intención indubitada:

“Nosotros, los dirigentes democráticamente elegidos de nuestro pueblo, por la presente declaramos que Kosovo es un estado independiente y soberano. Esta declaración refleja la voluntad de nuestro pueblo y es plenamente acorde con las recomendaciones del enviado especial de las Naciones Unidas, Martti Ahtisaari, y con su propuesta general de establecimiento del status de Kosovo.

Declaramos que Kosovo es una república democrática, laica y multiétnica, que se guía por los principios de no discriminación y protección igual ante la ley. Protegeremos y fomentaremos los derechos de todos los pueblos de Kosovo y crearemos las condiciones necesarias para su participación efectiva en los procesos políticos y de toma de decisiones. (…)”

Efectivamente, en el lenguaje, y en particular en los verbos, está la clave. La diferencia es perfectamente visible: mientras que en el caso de los Estados Unidos y Kosovo se realiza una declaración definitiva sin sometimiento a requisito ulterior alguno, la de Cataluña insta al Gobierno autonómico a concluir dicha declaración, por tanto reconociendo que ésta no es definitiva.

Por supuesto, que no sea una DUI no es fruto de la casualidad, sino del propósito deliberado de sus firmantes de eludir cobardemente la responsabilidad penal derivada del delito de rebelión o sedición que entraña el acto (el que dicen haber concluido, pero que someten a un cumplimiento posterior por parte del Govern).

En efecto, de acuerdo con el Código Penal, cometen rebelión “los que se alzaren violenta y públicamente para cualquiera de los fines siguientes: 5.º Declarar la independencia de una parte del territorio nacional” (arts. 472 y ss.). Subsidiariamente, en todo caso pudiera serles de aplicación el delito de sedición, que es el que cometen los que “sin estar comprendidos en el delito de rebelión, se alcen pública y tumultuariamente para impedir, por la fuerza o fuera de las vías legales, la aplicación de las Leyes o a cualquier autoridad, corporación oficial o funcionario público, el legítimo ejercicio de sus funciones o el cumplimiento de sus acuerdos, o de las resoluciones administrativas o judiciales” (arts. 544 y ss.). Las penas pueden llegar hasta los 25 años de prisión en el primer caso y hasta los 15 años en el segundo. Eso asusta, claro.

La segunda DUI de Cataluña, por tanto, no es más que otra mentira del procés, quizás la última oficial. No es una DUI, y no sólo porque el instrumento parlamentario no es desde luego el adecuado, sino porque, además, no hace sino delegar al Govern la declaración final y la culminación del proceso. Esto mismo lo ha confirmado el propio Puigdemont en su declaración de esta tarde cuando aludía a la necesidad de garantizar “la oposición democrática a la aplicación del artículo 155”; dentro, por tanto, del orden constitucional español y no de la nueva República.

En definitiva, que el 10 de octubre el Govern le pasó la pelota al Parlament y el 27 de octubre el Parlament se la devolvió. Y, mientras ninguno se atreve a dar el paso final, todos preparan su defensa ante los tribunales.

 

[Imagen: Javier Ramos.]

The last lie of Catalan process: second unilateral declaration of independence

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Supposedly, last Friday 27th October the Parliament of Catalonia declared the independence of Catalonia and thus began the subsequent creation of the Catalan Republic. In contrast to the (no) declaration of independence made on 10th October by President Puigdemont, which was subsequently suspended, this declaration would have full effect. It was the good one, the real one.

One could speak of the lack of legal effect of a unilateral declaration which, like this one, has been made with an insufficient parliamentary majority and with total disregard for constitutional, legal and democratic channels. One could recall that, without international recognition, a country simply does not exist. But it is not necessary, because the secessionists themselves have wished to deprive it of any legal effect.

It is true that there is no specific legal formula for declaring independence, especially a unilateral and, by the way, illegal one. All what a unilateral declaration of independence (UDI) seeks is to achieve the necessary political effects so that they can then produce the desired legal effects. In other words, it is intended to trigger the aforementioned external recognition, which of course in this case does not occur.

However, of all the existing parliamentary mechanisms, the “motion for resolution” has been chosen as the proper mechanism for this second UDI, and that is very relevant. In Spanish Congress of Deputies, motions for resolutions are known as non-legislative proposals (proposiciones no de ley, PNLs). They are often harshly criticized because Congressmen use this mechanism in too many occasions for obvious political and strategic purposes: instead of adopting legal resolutions with real effect, political resolutions without effect on reality are adopted and, in the process, the outcome of the matter is delayed slightly. A proof of this is that, during the current legislature, Congress has passed 609 non-legislative proposals, but only 5 laws.

On the website of the Parliament of Catalonia one can see the type of initiatives that can be registered in the official register of the Chamber. Apart from the various legislative initiatives, which certainly do not seem to be the appropriate mechanisms for the UDI, among other things, decrees or institutional declarations are envisaged, which are texts, the latter, expressing the institutional position of the Chamber in aspects that are considered particularly relevant. But no: a motion for a resolution has been chosen, whereby, as in interpellations or motions, the Chamber simply states its position or sets objectives and gives instructions to the government on the matter under discussion.

The presentation of these initiatives is regulated in the Regulations of the Parliament of Catalonia, specifically in a section entitled “General debates on political and government action”. According to article 164, its purpose is to “promote political and government action” and “may be directed to the Government of the Generalitat or to citizens“. In this case, it is addressed to the Government and consists of two motions for resolutions.

The first proposal is divided into two parts as well. The first part includes, literally and as an explanatory statement, the informal declaration signed on 10 October by the political parties Junts pel Sí and CUP, after the President Puigdemont’s speech in the plenary session. The full text of this document is available here. Before the vote began, Deputy of Junts pel Sí Mr. Roger Torrent i Ramió asked for President Carme Focadell to read the declaratory part of the text, which she proceeded to do.

It should be recalled that the aforementioned document, first of all, was signed by these Members after the institutional declaration of Puigdemont on 10 October, which did not declare, but did immediately suspend, the (undeclared) independence of Catalonia. Mr. Adsuara explained it very well in an article published in La Información. Secondly, despite the fact that it was signed in a room of the Parliament, it was actually signed on an individual level and with an exclusively symbolic character; when the parliamentary debate had already concluded, without having voted, without even registering it and, therefore, in no case as a result of an institutional act in its Deputies’ condition.

On the other hand, both the second part of the first proposal and the second motion for a resolution only call on the Government to undertake the act of independence.

In this respect, however, there is an extremely important differentiating factor in comparison with what is supposed to be a UDI. This second UDI of Catalonia does not make any declarations in the first place, but rather makes a proposal urging the Government to begin the necessary steps to achieve independence. See the text of the first proposal:

“PROPOSED RESOLUTION.

The Parliament of Catalonia expresses its rejection of the agreement of the Council of Ministers of the Spanish State proposing to the Senate of the Spanish State the measures to concretize what is provided for in Article 155 of the Spanish Constitution.

(…)

The Parliament agrees, to urge the Government to issue all the necessary resolutions for the development of the Law of legal and foundational transience of the Republic and in particular:

  • To enact the necessary decrees (…)
  • To establish the regulation of the procedure for the acquisition of Catalan nationality. (…)
  • To promote the signing of a treaty of dual nationality with the government of the Kingdom of Spain. (…).”

The second motion for a resolution poses a greater problem (although, we must insist, a proposal, as the word indicates, only comes to propose the realization of something, and not to do it by itself), which begins by saying that “the Parliament of Catalonia agrees to declare the beginning and opening of the constituent process“. However, although not even the opening of such a process can be likened to a UDI, the following sentence again delegates its compliance to the autonomous executive: “Urge the Government of the Generalitat to: (…) c) Convene, disseminate and execute the decision-making phase of the constitutional process; d) Convene constituent elections once all the phases of the constitutional process have been completed. (…) ”

The weakness of the language speaks for itself. While, as I said, there are no clear formulas for declaring independence, precedents may be of use to us in this regard. For example, the case of the 1776 declaration of independence of the United States of America:

“We, therefore, the Representatives of the united States of America, in General Congress, Assembled, appealing to the Supreme Judge of the world for the rectitude of our intentions, do, in the Name, and by Authority of the good People of these Colonies, solemnly publish and declare, that these united Colonies are, and of Right ought to be Free and Independent States, that they are Absolved from all Allegiance to the British Crown, and that all political connection between them and the State of Great Britain, is and ought to be totally dissolved; and that as Free and Independent States, they have full Power to levy War, conclude Peace, contract Alliances, establish Commerce, and to do all other Acts and Things which Independent States may of right do.“

Kosovo’s declaration of independence, which causes us more or less sympathy than that of the all-powerful United States, also presumed an undoubted intention:

“We, the democratically elected leaders of our people, hereby declare Kosovo an independent and sovereign state. This declaration reflects the will of our people and is fully in line with the recommendations of UN Special Envoy Martti Ahtisaari and his general proposal for the establishment of Kosovo’s status.

We declare that Kosovo is a democratic, secular and multi-ethnic republic, guided by the principles of non-discrimination and equal protection before the law. We will protect and promote the rights of all the peoples of Kosovo and create the necessary conditions for their effective participation in political and decision-making processes. (…)”

Indeed, language, and particularly in verbs, are the key. The difference is perfectly visible: while in the case of the United States and Kosovo a definitive declaration is made without any further requirement, that of Catalonia urges the autonomous government to conclude this declaration, thus acknowledging that it is not definitive.

Of course, the fact that it is not a UDI is not the result of chance, but of the deliberate intent of its signatories to cowardly elude the criminal responsibility derived from the crime of rebellion or sedition that entails the act (which they claim to have concluded, but which they submit to subsequent compliance by the Government).

According to Spanish Criminal Code, rebellion is committed by “those who rise up violently and publicly for any of the following purposes: 5. Declare the independence of a part of the national territory” (arts. 472 et seq.). In the alternative, in any case, the offense of sedition, which is committed by those who “without being included in the crime of rebellion, rise up publicly and tumultuously to prevent, by force or outside the legal channels, the application of the Laws or to any authority, official corporation or public official, the legitimate exercise of their functions or the fulfillment of their agreements, or administrative or judicial resolutions“, could be applicable to them. Penalties can range up to 25 years’ imprisonment in the first case and up to 15 years’ imprisonment in the second. That’s scary, of course.

The second unilateral independence of Catalonia, therefore, is just another lie of the Catalonian ilegal process, perhaps the last official one. It is not a UDI, and not only because the parliamentary instrument is certainly not the right one, but also because it delegates the final declaration and the culmination of the process to the Government. President Puigdemont himself confirmed this in his statement this afternoon when he alluded to the need to guarantee “democratic opposition to the application of Article 155“; therefore, within the Spanish constitutional order and not the new Republic.

In short, on 10 October Catalan Government put the ball in Parliament of Catalonia’s court and on 27 October the Parliament returned it to Government. And, while no one dares to take the final step, everyone prepares their defense in court.

 

[Picture by Javier Ramos.]

HD Joven: Nuestros cómodos Ministros

/1 Comentario/en /por

En un artículo del año pasado, Irene Lozano defendía la necesidad de reformar el Reglamento del Congreso de los Diputados a fin de evitar que éste fuera “un lugar demasiado cómodo para el Gobierno”, como ocurre ahora. Y es que, en efecto, cuando debería ser el lugar más hostil de todos, el Gobierno se siente cómodo en el Hemiciclo, más aún en las distintas Comisiones.

Para quien dude de esta afirmación, no tiene más que ver la última comparecencia del Ministro Rafael Catalá en la Comisión de Justicia celebrada el pasado 10 de mayo ante los diversos escándalos acaecidos en el seno de la Fiscalía (que, por el momento, ya han provocado la dimisión de Moix). Acusado de manipular los nombramientos de los altos cargos del Ministerio Fiscal con intereses partidistas y de nada menos que presionar al Fiscal General del Estado y al Fiscal Anticorrupción para impedir el registro del domicilio de Ignacio González con ocasión de la investigación del “caso Lezo”, a Catalá en ningún momento le tembló el pulso durante las dos horas que permaneció bajo el escrutinio de los parlamentarios. Incluso se permitió, en un ejercicio de templada altanería, dar lecciones de captación de talento a los Diputados de la Comisión.

De algunos habituales de la Cámara baja he oído que todo empeoró sustancialmente con la proliferación de las redes sociales e Internet. Desde que los Diputados advirtieron que sus discursos tendrían un mayor efecto cuanto más espectaculares fuesen, comenzaron a dejar a un lado los aburridos tecnicismos de la actividad parlamentaria y, paralelamente, a tratar de protagonizar la escena. En definitiva, a tratar de salir en la tele.

Una prueba de esto es el vergonzoso espectáculo de Gabriel Rufián ante la comparecencia de Daniel de Alfonso, ex Director de la Oficina Antifrau de Cataluña, en la Comisión de Investigación de la utilización partidista del Ministerio del Interior. Baste decir que el señor Rufián terminó su intervención dirigiéndose a Daniel de Alfonso con un “hasta pronto, gánster, nos vemos en el infierno”. ¿Y cuál fue, después de todo, la conclusión de esta investigación? Que Rufián apareció en todos los medios.

Una comisión tan excepcional como la que tiene por objeto la investigación de las aspiraciones clientelistas de un Ministerio debería abordarse con un carácter mucho más profesional y técnico, con el objeto de desgastar a los comparecientes y obtener información valiosa que poder arrojar a los presuntos culpables. Pero ni el poco tiempo que duran las comparecencias ni lo poco atractivo que para el ciudadano puede esto resultar invitan a los Diputados a hacer bien su trabajo. El teatro es una prebenda que sale más rentable.

Pero esta situación no podrá sostenerse indefinidamente sin que el Congreso pierda su credibilidad institucional y la ciudadanía termine por retirarle su confianza. Una democracia y un Estado de Derecho que se precien, como ya decía el viejo Montesquieu, no pueden existir sin una separación efectiva de poderes. Y, si el control parlamentario no funciona, los checks and balances entre el Legislativo y el Ejecutivo se desvanecen, la ya existente crisis de legitimidad de las Cortes se acentúa y, finalmente, nuestra democracia se resiente.

Un Diputado de Unidos Podemos, Alberto Rodríguez, se vanagloriaba la semana pasada en Twitter de que su grupo parlamentario era el que más iniciativas había presentado de momento, un poco para contrarrestar un criterio que ha ido asentándose en los ciudadanos de que a los legisladores morados les gustan mucho los viajes en autobús, pero poco el trabajo parlamentario de verdad, que es menos espectacular, menos rebelde y, por qué no decirlo, más desagradecido. El gráfico que adjuntaba era el siguiente:

A día 30 de mayo de 2017, el número de iniciativas registradas en el Congreso por Unidos Podemos (como grupo parlamentario, dejando a un lado las iniciativas presentadas por sus Diputados a título personal) ya ascendía a 1.265. No obstante, atención, porque los datos son engañosos. De esas 1.265 iniciativas, la mitad (617 exactamente, el 49%) eran Proposiciones no de Ley (carentes de efectos jurídicos) y otras 559 (el 44%) eran solicitudes de comparecencias de autoridades ante la Cámara (y sólo 14 de ellas ante el Pleno). Entre el resto de iniciativas se encuentran 10 interpelaciones urgentes, 9 mociones y 20 leyes. Por tanto, pese a ser legisladores, el 98% de sus iniciativas no son legislativas.

A propósito, de entre las 20 leyes registradas, 15 no superan las 5 páginas (con su exposición de motivos incluida), 9 de ellas no pasan de 2 páginas y media y sólo una supera las 20.

Debe tenerse en cuenta que Unidos Podemos es el segundo partido más grande de la oposición y, si son éstas las cifras de las que presume, la eficacia del control parlamentario del Gobierno ya queda de por sí bastante desacreditada. Las cifras del Partido Socialista, por cierto, son muy parecidas, aunque ligeramente mejores.

En cualquier caso, lo peor es que el problema ni siquiera es de números, sino del tipo de iniciativas y de la forma en la que éstas se tramitan. Respecto del caso de Unidos Podemos, como veíamos, el grueso de las iniciativas son solicitudes de comparecencias y proposiciones no de ley. Las primeras sirven para establecer un canal de comunicación entre el Legislativo y el Ejecutivo, pero rara vez tienen especial repercusión y/o efectos reales. Respecto de las segundas, yo mismo defendí en un artículo la utilidad relativa de las proposiciones no de ley, en la medida en que, cierto es, no despliegan efectos jurídicos, pero su valor político sí es importante, pues permiten introducir un tema concreto en el discurso público, y dan salida a asuntos menores que, de otro modo, ni siquiera serían objeto de debate. Cuestión distinta es el uso exagerado que de ellas se hace. Sólo el número tan elevado de proposiciones no de ley debatidas, no en el Pleno, sino en Comisión (existen 35 comisiones en esta legislatura, sin contar las distintas subcomisiones y ponencias) desvirtúa uno de los dos únicos argumentos que le quedaban a esta iniciativa para sobrevivir. ¿Qué efecto político real tiene una proposición no de ley por la que se insta al Gobierno a que se posicione en el seno de la Unión Europea en contra de prorrogar el uso del herbicida tóxico glifosato (no me invento nada, pueden encontrar el contenido de la misma aquí), que próximamente será debatida en la Comisión de Agricultura y guardada, a partir de entonces y me atrevo a decir que para siempre, en un cajón?

En cualquier caso, ello no cierra el debate sobre la utilidad de otras muchas iniciativas parlamentarias que no presentan los grupos, sino los Diputados, como las preguntas escritas. El Gobierno rara vez se “moja” en sus respuestas, lo cual ya fue criticado por el Senador de Compromís Carles Mule cuando irónicamente preguntó al Gobierno: “¿Qué protocolos tiene adoptados el Gobierno ante la posibilidad de un apocalipsis zombi?”. El Gobierno, a propósito, respondió que no disponía de “protocolos específicos para dicha eventualidad, entre otros motivos, porque poco se puede hacer llegado ese momento”.

Similares críticas reciben las preguntas orales en Pleno. Hace no mucho tiempo yo mismo pensaba que aquellos debates que se televisaban desde el Hemiciclo eran principalmente espontáneos. Sin embargo, nada de eso: casi con una semana de antelación, los distintos miembros del Gobierno ya saben sobre qué les van a preguntar los Diputados. Y, a poca intuición que tengan, pueden incluso anticipar el discurso de sus adversarios y preparar sus correspondientes réplicas. Cierto es que, a fin de dar respuestas más trabajadas, es preciso conceder un margen de tiempo al Gobierno para que las prepare, pero ello no obsta para tratar de encontrar una fórmula que permita presionar verdaderamente al Gobierno, como, por ejemplo, que se puedan registrar preguntas con 24 horas de antelación o que una parte de éstas se formule in situ. Mariano Rajoy es conocedor de este problema y se ríe del resto de partidos, a mi juicio con cierta gracia. A Pablo Iglesias le tuvo esperando varios minutos mientras le explicaba la teoría de la división de poderes como si de un alumno de primero de Derecho se tratara (y leyéndolo de una hoja que probablemente no preparó él). Preguntado por los aforamientos, a Albert Rivera le respondió, tras otra explicación teórica simplona también leída directamente de una hoja que sostenía con la mano, que la reforma de los aforamientos era algo que no urgía y que “no por mucho madrugar amanece más temprano”. Como él cerraba el breve debate y sus 134 obedientes Diputados le iban a aplaudir de cualquier modo, el éxito dialéctico estaba garantizado.

Ante este panorama (el de Catalá, el de Rufián, el de Rodríguez y el de Rajoy, más común de lo que pueda parecer), la necesidad de tomar medidas es evidente. Y, como dije este martes en otro foro y al principio de este artículo, lo primero es abordar una reforma del Reglamento del Congreso. No soy, ni mucho menos, el primero que lo ha dicho. Así lo han advertido antes políticos, Letrados de las Cortes, juristas, periodistas y muchos más. El Reglamento requiere, de hecho, de una reforma integral, pero haré mías algunas de las propuestas recogidas por Pérez Alamillo en su sesudo trabajo: asegurar la espontaneidad en las preguntas orales al Gobierno, fortalecer las funciones de las comisiones de investigación, posibilitar las interpelaciones al Presidente del Gobierno, potenciar el protagonismo individual de los Diputados o proveer a éstos de formación parlamentaria específica. Cuestión distinta es que al partido del Gobierno, normalmente mayoritario, le interese aprobar esta reforma, pero lo cierto es que, tan sólo con estas pocas medidas, el control parlamentario del Gobierno incrementaría sustancialmente.

Y, hasta el momento, ¿cómo se encontrarán nuestros Ministros? Cómodos. Terriblemente cómodos. Y así lo estarán hasta que el Legislativo entienda que al Parlamento no se viene a comunicar. Al Parlamento se viene a parlar, a legislar y a controlar al Gobierno. Y ninguna de las tres, de momento, se hace demasiado bien.

Propuestas para mejorar el control parlamentario de la gestión pública (I)

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Recuerda García Añoveros, citado por el profesor Rodríguez Bereijo, la idea de que para los constituyentes de 1978 modernizar a España significaba entre otras cosas, aumentar el gasto público, con el fin de crear un Estado de bienestar con amplias prestaciones sociales, presión fiscal elevada, sector público amplio; todo ello en un régimen básico de libertad de empresa y propiedad privada de los medios de producción, pero con muy fuertes sectores públicos. Por ello, en la Constitución de 1978 no aparece por ningún sitio una preocupación anti-gasto público, ni reticencia ni desconfianza alguna respecto de su volumen o de su crecimiento.

Cierto es que en las décadas de los años 70, o incluso en los 80, ni tan siquiera se podía atisbar las dimensiones que el gasto público llegaría a alcanzar en la actualidad, convirtiéndose en un problema de solución difícil no sólo para la generación actual, sino también para las que nos sucedan, a quienes dejaremos como herencia–sin que se nos ocurra como hacer posible que pueda  ser aceptada a beneficio de inventario- una deuda que no sólo lastra nuestro crecimiento sino que nos pone en riesgo cierto la incapacidad de asumir compromisos básicos.

Pero igualmente cierto es que como consecuencia de la crisis económica se ha ido tomado conciencia política y social respecto del problema que supone un gasto público elevado habiéndose adoptado medidas anti déficit. Unas por el lado de los ingresos, sufridas directamente por los contribuyentes y, otras, por el lado de los gastos cuyo culmen lo constituye sin duda  la reforma express de la Constitución en el año 2011, impuesta por Europa, constitucionalizando el principio de estabilidad presupuestaria.

La necesidad de limitar y racionalizar el gasto público conlleva implícitamente una elección, esto es, decidir sobre cuáles son los gastos que podrían considerarse prescindibles y cuáles habría que priorizar, así como su importe, la posibilidad de utilizar medios más económicos o eficientes, etc, todo ello en un entorno en el que los gastos fijos (pago de la deuda y sus intereses, de pensiones, de personal, etc) acaparan una porción importantísima del gasto y sometiendo el proceso de gasto a los principios de transparencia, eficiencia y eficacia –el “value for money” de los anglosajones-, y de rendición de cuentas por parte de los gestores públicos, como administradores del dinero recaudado vía impuestos, ante el Parlamento.

A la vista de su configuración constitucional y siguiendo el modelo que siguen la mayor parte de países democráticos, junto al Gobierno existen otras dos instituciones, Parlamento y Tribunal de Cuentas, que están llamadas a ejercer teóricamente un rol esencial en el proceso de gasto público (artículos 134 y 136). Así, al Parlamento es a quien teóricamente corresponde un papel central y decisivo en todo el proceso de gasto público pues aprueba los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, examina y aprueba los Presupuestos presentados por el Gobierno y controla su ejecución, sirviéndose para ese control –de carácter político a fin de exigir cuentas a los gestores públicos- de los informes técnicos que realiza el Tribunal de Cuentas.

De este proceso merece destacar:

  1. este modelo se aplica o es trasladable al ámbito autonómico, donde sus Asambleas legislativas aprueban y controlan la gestión económica de sus respectivos ejecutivos sobre la base teórica de informes técnicos elaborados por el Tribunal de Cuentas o sus análogos órganos autonómicos.
  2. dado el carácter anual y cíclico de los presupuestos, la información obtenida del control que se ejerce sobre el ejercicio presupuestario de un año puede y debe ser tenido en cuenta en la elaboración y aprobación del siguiente.
  3. el modelo expuesto es más teórico que real, pues en la práctica y como consecuencia, entre otras razones, de la progresiva fusión entre la mayoría parlamentaria y el gobierno, la complicidad y oscuridad del presupuesto anual y la inadecuación de los debates parlamentarios, se ha producido una pérdida de la centralidad presupuestaria del Parlamento, en expresión de Martínez Lago.

Llegados a este punto procede analizar, aún someramente, cómo se articula el control del gasto público en el ámbito parlamentario estatal y contrastarlo con la forma en que el mismo se ejerce por países de nuestro entorno europeo o conforme a las buenas prácticas auspiciadas por instituciones como la OCDE o el Banco Mundial, al objeto de ofrecer alternativas que pudieran servir para mejorar el control de la gestión pública y, consiguientemente, del gasto público.

Es objeto de este post –en el que expreso una opinión exclusivamente personal, como letrado del Tribunal de Cuentas,  no institucional- analizar el funcionamiento de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, por ser el órgano parlamentario en el que se centra el debate político de los informes elaborados por el órgano de control.

A semejanza de España, la mayor parte de parlamentos dispone de órganos específicos (tal y como sucede en Francia, Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, o Reino Unido, Public Accounts Committee) a los que se remiten los Informes elaborados por las Instituciones Superiores de Auditoría (Tribunales de Cuentas o, en su caso, si son órganos unipersonales, Oficinas Nacionales de Auditoria o similares) que pueden ser de carácter más general, como los Informes Anuales, en los que se describe la ejecución económica y/o presupuestaria del ejercicio anterior, o Informes más específicos sobre un determinado organismo o política pública elaborados con el fin de hacer más eficiente su gestión.

Hasta ahora no se aprecia diferencia significativa respecto al status quo español. La diferencia estriba en que, en el ámbito foráneo, las Comisiones correspondientes ejercen un auténtico control sobre los gestores públicos, puesto que los mismos pueden ser llamados –y normalmente lo son- a comparecer ante las mismas para rendir cuentas de su gestión, sirviéndose para tal fin los parlamentarios del material técnico proporcionado por las Instituciones Superiores de Control (los Informes de auditoría).

Por lo demás dichos órganos cuentan con normativa específica que regula su funcionamiento a fin de asegurar la efectividad de su trabajo, abstrayéndolo en lo posible de la manipulación política (regulándose aspectos como su composición, si la Presidencia corresponde o no a la oposición, frecuencia de sus sesiones, personas que pueden ser llamadas a sus sesiones, etc), y disponiendo igualmente de personal técnico capaz de prestar asistencia a los parlamentarios, que puede ser incluso personal de las propias Instituciones Superiores de Control.

Fácilmente se comprenderá que de esta forma resulta más sencillo a los parlamentarios tener un conocimiento cierto y objetivo de la gestión realizada, lo que –a  modo de ejemplo- les permite apreciar y formar una opinión acerca de si el importe presupuestado para una determinada finalidad ha sido o no consumido, si un proyecto determinado (sea un contrato de obras, un servicio, la creación o mantenimiento de un organismo, etc) es oportuno,  necesario o prescindible, si está dotado de medios adecuados a sus fines, si se han estudiado o existen medios alternativos para conseguir la misma finalidad, si realmente el proyecto cumple la finalidad prevista, si existe o no duplicidad, etc, al margen de la opinión que puede tener el ejecutivo, facilitando el necesario control sobre la cosa pública y, por consiguiente, la planificación de la misma.

La situación en España viene a ser radicalmente diferente. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, no está concebida como un órgano en el que se ejerce el control sobre el ejecutivo. El artículo 199.1 del Reglamento del Congreso viene a dar el mismo tratamiento a los Informes remitidos por el Tribunal de Cuentas que a las comunicaciones remitidas por el Gobierno para su debate en el Parlamente, de suerte que sólo comparece ante la Comisión el Presidente del Tribunal de Cuentas, no los gestores públicos.

Tal regulación sólo se entiende teniendo en cuenta los condicionamientos de la época en la que se aprobó el Reglamento del Congreso (10 de febrero de 1982), esto es, poca preocupación por el gasto público, el hecho de que el Tribunal de Cuentas dependía del Ministerio de Hacienda pues el Reglamento del Congreso es anterior a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (mayo de 1982) que lo deslindó completamente del Ministerio de Hacienda, pero lo cierto es que no se ha hecho esfuerzo alguno en los treinta y cuatro años transcurridos desde que se aprobó el Reglamento del Congreso para dotar a dicha Comisión de una regulación semejante a la de las democracias avanzadas de nuestro entorno, que reconozca –al igual que las de los países de nuestro entorno- el derecho a exigir cuentas  de los administradores públicos, tal y como quedó consagrado en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuyo artículo XV proclama que la sociedad tiene derecho a pedir a todos sus agentes cuentas de su administración.Pando

HD Joven: El primer evento, para los que se lo perdieron. El vídeo.

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Algunos de ustedes ya lo sabrán, porque nos encargamos de difundirlo apropiadamente de diversas formas, incluyendo mediante el uso de la presente sección, tanto ex ante como ex post, pero el pasado 28 de noviembre la sección joven Fundación Hay Derecho organizó y presentó con mucha ilusión su primer evento. Por ello mismo, no nos parecería justo abusar sin más de su atención, salvo una última vez, si nos lo permiten, con el único y necesario propósito de completar la información sobre el mismo. ¿Y qué mejor manera de compartir información que a través de un vídeo original sobre el evento?

Les presentamos, pues, el vídeo completo del evento del primer de la Fundación Hay Derecho Joven, en el que tuvimos la ocasión de congregar a cuatro destacados políticos de la escena nacional y autonómica: Dolores González Pastor (Ciudadanos), Ignacio Urquizu (PSOE), Belén Hoyo (PP) y Miguel Ongil (Podemos).

Los organizadores del evento quedamos muy satisfechos con el resultado del evento y, en especial, con la participación y el debate vivo y activo que mantuvieron los parlamentarios, que discutieron sobre asuntos de máxima actualidad, tales como el funcionamiento del Parlamento en la nueva legislatura, la disciplina de voto, los grandes pactos, la efectiva división de poderes y el futuro del Senado.

Además, los diputados tuvieron una actitud muy cercana y accesible durante los 90 minutos que duró el evento y respondieron a las preguntas que formuló el público de forma honesta y sin tapujos. 

Ojalá éste sea el camino a seguir durante esta legislatura que se acaba de iniciar. Consideramos que normalizar eventos como éste es tremendamente importante para que la ciudadanía, y, en este caso la más joven, vea la política como algo que nos incumbe a todos y que no basta con votar cada cuatro años, sino que también hay que fiscalizar lo que hacen nuestros políticos durante el tiempo que dura su mandato. Para lograrlo, es fundamental que en la nueva realidad que vivimos, los políticos, más allá de en el propio Parlamento y en los platós de televisión, debatan en lugares más próximos a la gente -ahora que está tan de moda este término-, y se muestren más accesibles al ciudadano de a pie, no acordándose solamente de ellos cada cuatro años durante la campaña electoral.

Nos gustaría, por último, dar las gracias a los políticos invitados por su asistencia, a todos los invitados por su presencia y a muchos otros por el interés mostrado por el evento, que, sin embargo, no pudieron acudir al mismo. Para estos últimos, especialmente, se publica el presente post y, sobre todo, el vídeo que pueden ver a continuación.

¡Hasta una próxima ocasión!

 

Ay, Derecho: La “comisión” de Fernández Díaz

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Desde un punto de vista democrático, parece absolutamente bochornoso, claramente vergonzoso, que la primera vez que adquiere visibilidad la comisión parlamentaria encargada de las relaciones con los ciudadanos, la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados, sea a cuenta de que se quiere dar un premio de consolación (la presidencia de la misma) a un exministro repudiado por la mayoría del Parlamento. Una “comisión” de 1.431 euros mensuales.

Además, parece como si fuera un demérito dicha designación, en comparación con otras comisiones, como la de asuntos exteriores, de la que le han descabalgado.

Ha resultado premonitorio mi anterior y reciente post del 26 de octubre en este blog, “De las estafas parlamentarias” (aquí), en el que ponía de manifiesto la tomadura de pelo en que consiste la referida Comisión Parlamentaria, hoy todavía más degradada, como se observa, por las luchas políticas. Es relevante el artículo del diario El País del 17 de noviembre (aquí) en el que se da cuenta del escarnio y se pone de manifiesto que “La Comisión de Peticiones tiene una función casi de registro de escritos de los ciudadanos”. ¿Alguien cree que con este nuevo presidente la cosa va a mejorar?

¿Esta es la regeneración democrática reclamada por el Rey Felipe VI en el discurso pronunciado en el Congreso de los Diputados en la Apertura de la XII Legislatura? El mismo día en el que se ha registrado el escrito por el que el señor Fernández Díaz releva a la anterior presidenta de la Comisión de Peticiones.

 

De las “estafas” parlamentarias

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Ya dijo el ex diputado, tristemente fallecido, José Antonio Labordeta (“Memorias de un beduino en el Congreso de los Diputados”. Ediciones B, 2009), refiriéndose al trabajo de la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados, que “a mí, aquello me pareció una estafa desde el primer día”. Podríamos también aludir a la interesante reflexión que hace unos años (pero todavía actual) realizaba el colaborador de este blog, Jesús López-Medel Báscones bajo el sugerente título ¿Para qué sirve el Parlamento?  Y, como dijo certeramente mi estimado Jesús Alfaro Aguila-Real,  a los ciudadanos colaborativos “por imbéciles, nos toman por imbéciles”.

 Supuesto de hecho: Se realiza una petición a sus señorías (no debe olvidarse que el derecho de petición es un derecho fundamental reconocido en los artículos 29 y 77 de la Constitución), que contiene propuestas tan descabelladas como la necesaria adopción de directrices de técnica normativa sobre la incorporación del Derecho de la UE (dado que España es uno de los Estados más incumplidores del Derecho comunitario); la preceptiva consulta al Consejo de Estado en los procedimientos de infracción del Derecho de la UE; la conveniencia de la existencia de un órgano especializado en materia de técnica normativa; la necesidad de que el Consejo de Estado informe preceptivamente en los desistimientos en los recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia (para evitar los trágalas políticos); la preferencia procesal que ha de darse en la resolución de ciertos recursos de inconstitucionalidad cuando lo que se impugna es un Decreto-Ley (a lo que se nos tiene tan acostumbrados últimamente, pues casi todo es legislación de urgencia); a la defensa del español en la Unión Europea; y, en fin, a que el Congreso de los Diputados abra sus puertas a la participación ciudadana, terminando así con esa “estafa” a la que se refería el señor Labordeta (puede verse una versión inicial aquí).

El Acuerdo de la Comisión de Peticiones es el siguiente: “tomar conocimiento a los efectos oportunos”. Es la primera vez que veo una resolución de este tipo, deben ser los efectos de los nuevos aires que quieren imprimirse en política.

Es de verdadera vergüenza ajena y constituye un absoluto desprecio a los derechos ciudadanos. Labordeta tenía mucha razón, pero, desde entonces las cosas han cambiado, a peor. La Comisión de Peticiones y, por extensión, el Congreso de los Diputados contribuyen así, día a día, a fomentar las frecuentes manifestaciones de desprecio –en la calle- hacia las  instituciones “democráticas”, alejando, con sus actos diarios, a los ciudadanos de las mismas y fomentando el populismo.

El artículo 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados es del siguiente tenor:

“1. Será aplicable a la Comisión de Peticiones lo establecido en el apartado 1 del artículo anterior.

La Comisión examinará cada petición, individual o colectiva, que reciba el Congreso de los Diputados y podrá acordar su remisión, según proceda, por conducto del Presidente de la Cámara:

1.º Al Defensor del Pueblo.

2.º A la Comisión del Congreso que estuviere conociendo del asunto de que se trate.

3.º Al Senado, al Gobierno, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o a la Comunidad Autónoma, Diputación, Cabildo o Ayuntamiento a quien corresponda.

La Comisión también podrá acordar, si no procediere la remisión a que se refiere el apartado anterior, el archivo de la petición sin más trámites.

En todo caso, se acusará recibo de la petición y se comunicará al peticionario el acuerdo adoptado”.

El acuerdo adoptado por la Comisión de Peticiones, aparte de carecer de la motivación necesaria (según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al efecto) no cumple nada de lo previsto en el Reglamento. Hasta el más torpe de los leguleyos lo deduce claramente de su simple lectura: o archivan la petición (explicando el motivo), o la remiten a la institución competente (que también ha de contestar motivadamente).

Labordeta también dejo escrito que “si un día alguien tiene tiempo y necesidad de ser doctor, en esa comisión cuenta con material para analizar la España menuda, colectiva, sin héroes, pero con ciudadanos solidarios, asediados, enfrascados en combates aparentemente nimios y sin sentido, pero que para ellos son más importantes que una ascensión al Everest sin oxígeno. Lo absurdo es seguir manteniendo esa ficción de legalismo populista e inservible”.

Recientemente se ha constituido en el Congreso de los Diputados, presidida por el diputado Antonio (Toni) Cantó la Comisión “para la calidad democrática, contra la corrupción y reformas institucionales y legales”. Debería tener mucho trabajo, pero, ¿no será otra “estafa” parlamentaria?

Veremos.