Entradas

Propuestas para un nuevo sistema de partidos políticos

/en /por

Nuestra actual Constitución, votada en referéndum por las personas que tenían derecho a voto en diciembre de 1978, consagra en su artículo sexto el denominado “Estado de partidos”. Literalmente, el mencionado precepto de la carta magna proclama que “los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.

En el constitucionalismo contemporáneo, se considera que el “Estado de partidos” es la forma que adoptan los actuales Estados constitucionales, comprometidos con el principio democrático, garantista de la participación política, en los que los partidos políticos protagonizan prácticamente la totalidad de la actividad política, con el objetivo de superar períodos constitucionales anteriores en los que los partidos políticos no actuaban con relevancia electoral y parlamentaria.

Sobre la participación en la vida política, y la tensión ciudadanos/partidos políticos, el jurista austriaco Hans Kelsen (1881-1973) elaboró el fundamento filosófico del “Estado de partidos” con esta reflexión: “es patente que el individuo aislado carece por completo de existencia política positiva por no poder ejercer ninguna influencia efectiva en la formación de la voluntad del Estado y que, consiguientemente, la democracia sólo es posible cuando los individuos, a fin de lograr una actuación sobre la voluntad colectiva, se reúnen en organizaciones definidas por diversos fines políticos; de tal manera que entre el individuo y el Estado se interpongan aquellas colectividades que agrupan, en forma de partidos políticos, las voluntades coincidentes de los individuos. Sólo por ofuscación o dolo puede sostenerse la posibilidad de la democracia sin partidos políticos. La democracia, necesaria e inevitablemente, requiere un Estado de partidos”.

Varias décadas después, con la experiencia de observación de la actividad de los partidos políticos, y de su supuesto (y exigido por la actual Constitución) funcionamiento y estructura interna democráticas, creo que estamos ante una crisis del elaborado doctrinalmente y consagrado constitucionalmente “Estado de partidos” (políticos). Esa tesis de Hans Kelsen, y del constitucionalismo contemporáneo del pasado siglo, creo que está superada, y es poco democrática.

Estudios sociológicos reiterados señalan a dichas entidades políticas y a sus líderes como problemas para la ciudadanía, cuando deberían ser considerados parte de la solución a los problemas que padecemos. El reciente estudio del Centro de Investigaciones Sociológicas del pasado mes de junio lo ha vuelto a poner de manifiesto. Además, las tasas de abstención electoral son otro elemento que nos lleva a plantearnos la duda sobre la efectividad de esa casi exclusividad, monopolio, en la representación política por parte de los partidos políticos.

Sin duda uno de los mayores problemas para la consideración como realmente democrático del actual sistema de partidos políticos es la ausencia aún de un sistema de listas abiertas, que posibilite a la ciudadanía realmente elegir a nuestros representantes. El sistema de primarias implantado progresivamente por los partidos políticos es sin duda un avance, pero vemos que en la práctica real no deja de ser una variante de las decisiones de las cúpulas de los partidos, e incluso directamente decisiones personales del dirigente máximo, pidiendo a posteriori que los afiliados o inscritos den o no el visto bueno, cuando no flagrantes incumplimientos de los supuestos de primarias que se aprueban en los documentos internos de los partidos políticos.

Se imponen reformas constitucionales para una mayor participación democrática. La ciudadanía, a título individual, la que no participa, ni quiere participar, en la vida interna de los partidos políticos, también tenemos derecho a ser relevantes en el sistema de representación política, pero no para decidir sobre opciones electorales cerradas y bloqueadas. Queremos votar, pero también, y sobre todo, queremos elegir a las personas concretas que serán nuestros representantes públicos en las instituciones democráticas.

En este final de la segunda década del siglo, los partidos políticos deben dejar de ser el monopolio de la vida política. Es un error su concepción de que representan en exclusiva la voluntad del pueblo. Las Constituciones del siglo XXI deben introducir en sus reformas mecanismos de participación política que sitúen a la persona en el centro del sistema democrático, con el objetivo de conseguir de nuevo la afección de la ciudadanía a la actividad política, tan necesaria para luchar por los objetivos del Estado social, con la igualdad real como fin último del constitucionalismo y de la democracia.

Exhumación de Franco: ¿necesidad o chapuza?

/en , , , , , , , /por

El pasado 4 de junio la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo decidió por unanimidad suspender los Acuerdos (aquí y aquí) adoptados por el Consejo de Ministros para exhumar a Francisco Franco Bahamonde y trasladarlo al cementerio de El Pardo-Mingorrubio, en lo que constituye el último de los obstáculos al Gobierno de Pedro Sánchez en su intención de sacar del Valle de los Caídos al que fuera Jefe del Estado Español.

En su Auto, el TS, que se cuida mucho de no entrar a valorar todavía el fondo del recurso contencioso-administrativo de la familia Franco, se limita a resolver si procede o no estimar la medida cautelar de suspensión de los Acuerdos atendiendo al criterio de preservación de la finalidad legítima del recurso ex art. 130.1 LJCA; es decir, valorando cuáles serían las consecuencias si no suspendiese cautelarmente la exhumación y dentro de unos meses, una vez consumada ésta, estimase el recurso en cuanto al fondo y obligase a deshacerla.

Realizando esa aséptica aproximación a los hechos, el Tribunal concluye que, si bien nada impediría que en ese caso los restos del dictador fuesen trasladados de nuevo al Valle de los Caídos, esto «comportaría un muy grave trastorno para los intereses públicos encarnados en el Estado y en sus instituciones constitucionales», razón por la cual la Sala decide estimar la solicitud de la familia Franco y suspender cautelarmente la exhumación.

Una decisión en apariencia coherente, sencilla y prudente que si bien pudiera parecer superficial, no está exenta de ser interpretada como un adelanto del fallo que el Tribunal dictará dentro de unos meses, porque aunque la Sala se afana en asegurar que su decisión se basa únicamente en la finalidad legítima y la necesidad de proteger el interés general (art. 106.1 CE), el contenido del Auto parece esbozar una valoración del fumus boni iuris o apariencia de buen derecho de las pretensiones de la familia Franco: (i) la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 10/2018, de 24 de agosto, que habilitó la exhumación; (ii) la falta de competencia del Consejo de Ministros para acordar la exhumación sin consentimiento eclesiástico; y (iii) los incumplimientos en materia administrativa y urbanística relativos a la operativa de la exhumación; motivos todos ellos que, siquiera de una forma enunciativa, son desgranados por la Sala en el Auto y contrapuestos a los de la Abogacía del Estado.

Ha de recordarse en este punto que los supuestos de admisión de medidas cautelares en el orden contencioso-administrativo atendiendo a la apariencia de buen derecho están jurisprudencialmente tasados y muy restringidos (casos de nulidad de pleno derecho manifiesta del acto cuya suspensión se solicita o situaciones análogas), de tal forma que cualquier valoración aun somera acerca de la apariencia de buen derecho de la solicitud y la posterior estimación de ésta, no deja de ser un posible indicio del sentido final del fallo del Tribunal.

En cualquier caso, con independencia del fallo final, la realidad es que esta resolución provisionalmente contraria al Gobierno no es la primera, pues se une a la dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Madrid que también suspendió cautelarmente la exhumación por apreciar defectos en la licencia urbanística hace unas semanas. Y ello nos obliga a realizar una reflexión acerca del modo en que el Ejecutivo ha intentado poner en marcha su propuesta de exhumación.

Sin entrar a valorar el debate histórico o ideológico acerca de si es oportuno y necesario -o no- exhumar al dictador de su actual sepulcro, lo cierto es que fue una medida anunciada públicamente como inmediata cuando Pedro Sánchez cuando llegó a la Presidencia, y sin embargo, más de un año después, no sólo no se ha llevado a cabo sino que siguen descubriéndose imprevistos e imperfecciones que además de poner en duda su viabilidad, son tan vulgares que parecen demostrar que el anuncio de exhumación se hizo de forma atropellada y con intenciones puramente electoralistas.

1. En primer lugar, como ya analizamos aquí el mismo día que se aprobó, parece más que evidente que el Real Decreto-Ley 10/2018, de 24 de agosto, que modificó la Ley de Memoria Histórica para permitir la exhumación, fue aprobado por el Gobierno a sabiendas de que no concurrían los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad exigidos por nuestra Constitución y la doctrina jurisprudencial del TC.

Los efectos perniciosos sobre la democracia y el Estado de Derecho de legislar a golpe de reales decretos han sido denunciados en este blog en reiteradas ocasiones (ver aquí y aquí), y en este caso concreto la prisa electoralista del Gobierno podría conllevar la declaración de inconstitucionalidad del “decretazo”.

2. Otro punto controvertido son las dudas suscitadas acerca de la falta de competencia del Consejo de Ministros para llevar a cabo la exhumación sin la autorización eclesiástica, toda vez que el “decretazo” y los Acuerdos del Consejo de Ministros no podrían primar sobre el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 1979, que ostenta el rango de tratado internacional, consagra la inviolabilidad de los lugares sagrados y en su artículo 1.5 estipula que el Estado no tiene competencias sobre cementerios, exhumaciones y traslados de restos de los cementerios eclesiásticos.

Si bien esta postura de los recurrentes ha sido debidamente contradicha por la Abogacía del Estado, la realidad es que ya en su día Zapatero solicitó un Informe de la Comisión de Expertos para el futuro del Valle de los Caídos, cuyo epígrafe 11 señalaba con absoluta claridad que «en todo caso, calificada la Basílica como ‘lugar de culto’, es la iglesia, como fija la normativa vigente, la que tiene las competencias legales en su interior. Cualquier actuación al respecto –obras en su interior, inhumaciones, exhumaciones o traslados– deberá contar con la autorización expresa de la Iglesia».

Y en su punto 31 también recordaba que «cualquier actuación del Gobierno en el interior de la Basílica exige una actitud de colaboración por parte de la Iglesia que es a quien se ha confiado la custoria de sus restos y que es a quien, dada la calificación legal de la Basílica como lugar de culto, debe dar la preceptiva autorización» y, concretamente, en relación con la exhumación de los restos mortales, afirmaba con rotundidad que «el Gobierno deberá buscar los más amplios acuerdos parlamentarios y habrá de negociar con la Iglesia la oportuna autorización»; previsiones todas ellas que han sido evidentemente desoídas por el actual Gobierno.

3. En tercer lugar, es por todos conocida la polémica surgida acerca de dónde deberían depositarse los restos una vez realizada la exhumación. Si bien el Gobierno permitió en el Real Decreto que la inhumación se realizase en cualquier cementerio a elección de la familia, en cuanto se deslizó la posibilidad de solicitar el entierro en la Catedral de La Amudena, el Ejecutivo solicitó un informe de la Delegación del Gobierno que desaconsejaba la sepultura en la Catedral por razones de orden público. Una suerte de remiendo del “decretazo” que, para los más suspicaces, podría ser un indicio de la falta de previsión del Gobierno al redactar la norma.

Todo ello, unido a las citadas controversias jurídicas acerca de las licencias urbanísticas y en materia de sanidad mortuoria, la aparente discrecionalidad a la hora de aplicar el contenido del Real Decreto sólo a los restos de Franco o la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (que ya comentamos aquí) sobre la necesidad deque el Gobierno haga públicas sus comunicaciones con el Vaticano, no hacen sino acrecentar la sensación de que la voluntad del Ejecutivo de llevar a cabo la exhumación, si bien legítima, fue puesta en marcha de forma apresurada, poco consensuada, sin contar con las prerrogativas y las garantías jurídicas necesarias para asegurar el buen fin de la medida y, sobre todo, haciendo un uso partidista y electoralista de los instrumentos que, en tanto Poder Ejecutivo, tenía a su disposición; y todo ello supone una erosión del sistema democrático y un descrédito de las instituciones que, una vez más, no podemos sino condenar.

Los nuevos retos del poder local

/en /por

El pasado 3 de abril se cumplieron 40 años de las primeras elecciones municipales de
nuestro actual período democrático. Eran tiempos verdaderamente difíciles y arriesgados
para participar en la actividad política. A pesar de esa dificultad, hubo personas
comprometidas y valientes que dieron un paso al frente y decidieron ser candidatas en sus
pueblos y ciudades.

Hacía muy poco tiempo que había entrado en vigor la actual Constitución, tras el largo y
negro período de negación de derechos y libertades básicos, que consagraba el principio de
autonomía local, al establecer, en el marco del título referido a la organización territorial del
Estado, que “la Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de
personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales” (artículo 140).
Dicha proclamación está precedida de otro precepto fundamental, el 137, que expresaba
una idea de Estado compuesta, no unitaria, diversa territorialmente en la gestión de los
intereses, de cercanía a los administrados, y que literalmente decía, y dice: “El Estado se
organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas
que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses”.

Con ese respaldo constitucional tuvieron lugar las primeras elecciones municipales de
nuestra actual Democracia. En ese 3 de abril de 1979 millones de españoles se lanzaron a
las urnas para elegir democráticamente a sus concejales, que unos días después, una vez que
se constituyeron las Corporaciones Municipales, elegirían a sus alcaldes y alcaldesas,
primeras autoridades locales netamente democráticas desde la II República.
Como decía al inicio, eran tiempos, esos de abril del 1979, complicados para la vida política.
En el mundo rural aún quedaban muchos resquicios del franquismo, y muchos problemas
sociales y económicos, y la decisión personal de ser candidato a alcalde no era nada
pacífica, sobre todo en las fuerzas políticas que habían estado prohibidas hasta hacía muy
poco tiempo.

Las personas que decidieron dar ese paso y fueron elegidas concejales, y en su caso, alcaldes
o alcaldesas, contribuyeron en esos años a experimentar la nueva democracia que había
sido conquistada para nuestro país. En sus municipios y ciudades empezaron a construir el
futuro, nuestro presente, a trabajar desinteresadamente por el bien común, dedicando su
tiempo, sus energías y su patrimonio, y la de sus familias, a los demás, al bienestar de sus
pueblos y de sus gentes.

En esas históricas elecciones locales, se eligieron un total de 67.505 concejales, en los casi
8.100 municipios del conjunto del Estado español. La Unión de Centro Democrático
consiguió 28.960 concejales (30,6%), el Partido Socialista Obrero Español un total de
12.059 concejales (28,1%) y el Partido Comunista de España llegó a los 3.727 concejales
(13,1%). Es de destacar que un total de 16.320 concejales lo fueron en candidaturas ajenas
a partidos políticos, candidaturas independientes de nivel local. Por el pacto político que
tras las elecciones se firmó ente Partido Socialista y Partido Comunista, la izquierda
gobernó en dicha primera legislatura local en las grandes ciudades de nuestro país.
Cuarenta años después, en mayo de 2019, con otras importantes elecciones locales, culmina
una primera gran época del poder local en España, y desde mi punto de vista, se inicia otra
con grandes y estratégicos objetivos a acometer…

La problemática del mundo rural se ha puesto en los últimos meses en valor, la España
vaciada, provocada por políticas de poca atención al hecho rural, con consecuencias
nefastas en términos de equilibrio poblacional y preservación de la naturaleza. Hace
cuarenta años muchas personas valientes y comprometidas se presentaron a aquellas lejanas
elecciones con la esperanza de luchar por el desarrollo de sus pueblos. Hoy persisten
muchas de las problemáticas del mundo rural, con una brecha muy importante en términos
de acceso a la sociedad de la información, de infraestructuras (y servicios) básicas, de
escasas posibilidades de desarrollo endógeno que facilite que los jóvenes puedan desarrollar
su futuro personal y profesional en sus pueblos de origen y no verse obligados a migrar a
ciudades e incluso a otros países.

Y en cuanto a las grandes ciudades, el gran reto sin duda es la contaminación, con graves
consecuencias para la salud de millones de personas que habitan las grandes urbes de
nuestro país. Se trata de un modelo de vida poco sostenible, grandes concentraciones
humanas con actividades y hábitos altamente impactantes en el entorno y en su propia
salud.

Sin duda, en este período de poder local 2019/2023 ha de iniciarse otra forma de entender
la gestión territorial de nuestro Estado. Los entes locales son lo más cercano al ciudadano y
al territorio, y con las personas como principal centro de interés, deberían iniciarse nuevas
políticas públicas de apoyo al mundo rural, a las personas, y de lucha contra los ataques al
medio ambiente de unos modos de vida urbana altamente perjudiciales. Pensemos en el
futuro y no el “cómodo” presente.

Aparecen nuevos agujeros en la financiación de los partidos

/en /por

Siendo “marca de la casa” nuestra preocupación por la defensa del Estado de Derecho y del correcto funcionamiento de nuestras instituciones, resulta obligada la atención a la problemática en torno a la financiación de los partidos políticos, cuestión ésta que últimamente la teníamos un tanto “aparcada” pues parecía que su marco regulatorio, aún imperfecto, permitía un juego razonablemente limpio. Sin embargo, hace unos días un medio digital publicó una noticia que si bien ha pasado desapercibida, hizo soltar nuestras alarmas, a la vista del calendario electoral que afrontamos y la insaciable voracidad por captar recursos de los partidos, pues es mucho lo que se juegan. La noticia daba cuenta de una propuesta de la Presidenta del Tribunal de Cuentas, con el apoyo de los Consejeros elegidos a propuesta del Partido Popular (deduciéndose la consiguiente oposición de los socialistas), para dar marcha atrás en la política de control total de las finanzas de los partidos.

Posteriormente hemos podido comprobar que el anuncio se ha convertido en realidad, apareciendo publicada la Resolución en el BOE del 20 de marzo que dispensa a los grupos parlamentarios (tanto en las Cortes como en las Asambleas Autonómicas) como los grupos municipales de los partidos políticos de presentar cuentas consolidadas con las cuentas del propio partido ante el Tribunal de Cuentas, tal y como se preveía en la Instrucción de Contabilidad para los partidos políticos que el propio Tribunal había aprobado apenas tres meses antes.

Que las leyes que regulan la financiación de los partidos políticos constituyen el ejemplo paradigmático de que las normas, por muy prolijas que sean (que no es el caso), si no van acompañadas de un auténtico espíritu y voluntad de cumplimiento, son meras ilusiones o apariencias llamadas a no ser acatadas, es algo que los especialistas en la materia dan por sentado desde que se aprobó la primigenia Ley Orgánica de 1987 regulando esta materia.

Como hemos analizado en otros post, con el fin de atajar la corrupción política el Consejo de Europa aprobó en el año 2003 una Recomendación con el propósito de que los Estados miembros transpusieran el contenido de la misma -reglas o principios vigentes en países de larga tradición democrática y de eficacia demostrada en la prevención del fenómeno de la corrupción- en su legislación nacional. La Recomendación reconoce las dos fuentes de financiación, pública y privada, señalando respecto de la pública que debe tener carácter limitado y, en cuanto a la privada, enfatiza la transparencia a fin de evitar conflictos de intereses y asegurar la independencia de los partidos respecto a los donantes. En cuanto a las campañas electorales parte de la conveniencia de poner límites a los gastos evitando gastos excesivos.

A fin de asegurar que los Estados miembros incorporaran correctamente las directrices de la Recomendación del Consejo de Europa, expertos del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) monitorearon su implantación. En concreto España fue evaluada por expertos del GRECO en 2009, 2011 y 2013 y, en sus conclusiones, destacaron que nuestro país, ya con nueva Ley en 2007 reformada en 2012, apenas había puesto interés en establecer un sistema de financiación de los partidos políticos -y de su control- que cumpliera aceptablemente con los estándares contenidos en la Recomendación que firmó en 2003. En 2015 se volvió a reformar la Ley de Financiación de los Partidos Políticos, coincidiendo con la toma de conciencia de la sociedad española ante el fenómeno de la corrupción. No obstante dicha reforma, que tuvo como principal novedad la de introducir la responsabilidad penal de los partidos políticos, tampoco llena todas las exigencias derivadas de la Recomendación 2003, omitiendo cualquier referencia a la consolidación por parte de fundaciones y demás entidades dependientes.

En concreto y retomando el inicio del post, la regla 11 de la Recomendación prevé la consolidación de las cuentas de los partidos políticos con las entidades dependientes de los mismos (sean fundaciones, empresas, o cualquier otra entidad), de forma análoga a como sucede en el ámbito mercantil (grupos de sociedades) o en el público, dónde a instancias del propio Tribunal de Cuentas la Cuenta General del Estado se presenta consolidada, a pesar de la complejidad de entidades que forman el sector público estatal, con distintos regímenes jurídicos y contables.

Cabe decir que en España el Tribunal de Cuentas venía solicitando la presentación de cuentas consolidadas por los partidos políticos y las entidades dependientes de los mismos, tal y como señaló el propio GRECO en su evaluación de 2013 (lo que sirvió en ese momento para evaluar positivamente al Tribunal) , pues precisamente ese año se aprobó un Plan de Contabilidad adaptado a las Formaciones Políticas en el que se preveía un calendario para la consolidación de cuentas, incluso en un futuro con las de las fundaciones.

Por ello la Resolución del Tribunal de Cuentas que comentamos eximiendo a los grupos institucionales de los partidos políticos de consolidar cuentas pone de manifiesto la falta de independencia del propio Tribunal de Cuentas, pues de una parte no se sabe a qué obedece tal iniciativa que restringe su propio acuerdo adoptado tres meses antes, y de otra, teniendo en cuenta que estamos en año electoral, existe la fundada sospecha de que los fondos de los grupos institucionales son utilizados para fines distintos de los que motivaron su otorgamiento, en concreto, con ocasión de las convocatorias electorales, bien en campaña o en precampaña electoral, lo que falsea a su vez la sana competencia entre los propios partidos.

Que el Tribunal de Cuentas, en teoría constitucional el supremo órgano fiscalizador del gasto público, no es un órgano independiente es fácilmente contrastable vista la forma de elección de los actuales Consejeros del Pleno actual (7 a propuesta del PP y 5 a propuesta del PSOE) fue incluso cuestionada por el Tribunal de Cuentas europeo. Claro ejemplo de esta politización es la noticia, no desmentida, de que la Sra. Cospedal (en ese momento Presidenta de una Comunidad Autónoma y Secretaria General de un partido político y, por todo ello sujeto a supervisión, por el Tribunal de Cuentas) reunió en un hotel a los Consejeros propuestos por el PP, visibilizando quien manda en Tribunal de Cuentas, a fin de darles las pertinentes instrucciones.

Además, hay que tener en cuenta que la fiscalización de partidos políticos es un área especialmente sensible y objeto de deseo para los Consejeros por las posibilidades de relación con los aparatos de los partidos (algo parecido a lo que ocurría en tiempos de bonanza económica con la Concejalía de Urbanismo). Por ello, es el único campo material de auditoría donde siempre han estado presentes dos Consejeros, uno del PP y otro del PSOE, lo que ha merecido igualmente las críticas del Tribunal de Cuentas europeo.

Siguiendo con este razonamiento, el año pasado se creó una Comisión en el Senado con el fin de investigar la financiación de los partidos políticos la cual, a pesar de lo que había llovido respecto del problema de la corrupción, apenas arrojó resultados, lo que provocó que la oposición la abandonase al considerar que nació para contrarrestar la comisión que en el Congreso investiga la financiación del Partido Popular.

En dicha Comisión comparecieron las dos Consejeras a quienes actualmente se encomienda la fiscalización de los partidos políticos, planteándose la cuestión –que afectaba en un principio a Ciudadanos- respecto a la legalidad de las aportaciones de fondos públicos de los grupos municipales y parlamentarios a los propios partidos, y que cuestiona aún más si cabe la decisión del Tribunal de Cuentas puesto que la misma fue el núcleo central del debate.

Conviene aclarar, para disipar cualquier duda que -en principio y salvo que exista donación previa de un tercero a un grupo político municipal-, dichos trasvases no encubren casos típicos de corrupción, esto es, supuestos en los que un particular transfiere fondos a un partido con el fin de conseguir un favor (la adjudicación de un contrato, una recalificación urbana, etc). Ahora bien como puso de manifiesto el portavoz del Grupo Popular Sr. Aznar Fernández a una de las Consejeras comparecientes, estamos ante subvenciones finalistas otorgadas a los grupos parlamentarios para que puedan ejercer su actividad parlamentaria, razón por la cual debe extremarse el control sobre las mismas, pues son fondos públicos. Del texto de la Resolución, sin embargo, resulta incluso dudosa la obligación de los grupos parlamentarios y municipales de rendir sus cuentas al propio Tribunal de Cuentas, en los plazos y condiciones fijadas para los partidos, habiendo quien defiende que deberían rendir las cuentas de las subvenciones del órgano que otorgante de las mismas (parlamentos o entidades locales), lo que en la práctica daría lugar a una espacio libre de control.

Sin duda dicha Resolución constituye una mala noticia para quienes confían en la bondad de nuestras instituciones y en haber superado la pesadilla recurrente consecuencia de la voracidad recaudatoria de los partidos políticos y da valor a las palabras con las que despidió el portavoz del Grupo Popular a una de las Consejeras del Tribunal de Cuentas a quien manifestó «creo que vamos a tener todos que revisar el nivel del funcionamiento, pero incluyéndoles a ustedes también».

Libro: “El Votante Ignorado”

/en /por

El libro que quiero presentar en este artículo ha sido escrito por un ciudadano de a pie muy interesado por la política pero que atestigua con tristeza el callejón sin salida en el que nos encontramos. El texto realiza un análisis de nuestra situación y, a partir del diagnóstico efectuado, propone una salida para que se produzca un cambio en la forma de hacer política tan improductiva que presenciamos a diario.

Mi nombre es Jesús Carrillo González, trabajo como profesor de Biología en un instituto de secundaria y no tengo ninguna relación directa con la política aunque, al igual que el resto de ciudadanos, sí me veo afectado por el papel que esta juega en nuestra sociedad.

Cada vez me encuentro más distanciado de los partidos y me resulta más difícil votar con confianza e ilusión a alguna de nuestras formaciones políticas. Como se indica en el libro, “no me siento huérfano de partido porque haya puesto el listón muy alto. Votaría a cualquier partido que, de una forma clara e inequívoca, se dedicase únicamente a trabajar por el interés general, y que pudiese demostrar que su ocupación real no está centrada en la lucha contra el resto de partidos”.

Nuestros políticos y representantes públicos, en función de sus afinidades ideológicas, están agrupados en partidos políticos sometidos al arbitrio de lo que periódicamente determina la ciudadanía. Esta circunstancia ocasiona una especie de contienda entre las formaciones políticas por tratar de ampliar su respaldo electoral. Pero esta competitividad no se reduce a los períodos preelectorales y electorales: es una competición continuada en el tiempo y condiciona cada una de las declaraciones y  actuaciones que realizan nuestros representantes en cualquier momento y circunstancia. Esta lucha por los votos se lleva hasta tal límite que anula el cometido que realmente esperamos que nuestros políticos acometan: la  profundización en el conocimiento de nuestra realidad social, la investigación sobre las causas de los distintos problemas que surgen, la elaboración de propuestas para mitigarlos o resolverlos, el diálogo responsable con otros partidos para alcanzar puntos de encuentro…

La realidad de nuestra política actual hace imposible afrontar con un mínimo de garantías los grandes retos sociales a los que nos enfrentamos. En el sector laboral en el que trabajo, la educación, detecto una sensación de desamparo y abatimiento entre muchos profesionales, provocada en parte por la constatación de que nuestros partidos políticos son incapaces de llegar a un acuerdo amplio y duradero que permita seguir progresando en este ámbito de nuestra sociedad tan fundamental. Y la causa principal de esta incapacidad no son ni la complejidad de las cuestiones a decidir ni la falta de financiación (obstáculos que desde luego están ahí) sino que, cuando a la dificultad objetiva de cualquier reforma de gran calado se le suman todos los condicionantes ocasionados por las eternas disputas partidistas, conseguir acuerdos se hace prácticamente imposible.

La adecuada resolución de los distintos desafíos que van apareciendo requiere de una gran dosis de inteligencia, precisa de capacidad de negociación y acuerdo, y de una notable disposición a cooperar con grupos que defiendan posiciones deológicas distintas a la propia. Disponemos de estas cualidades en nuestra naturaleza humana y en nuestra sociedad civil, pero no las encontramos en el mundo de la política. Como afirmo en el libro, “el problema de la política no está causado por una falta de inteligencia sino porque esta, en lugar de enfocarse hacia la resolución de los distintos retos que se nos plantean, se emplea en intentar aventajar al resto de partidos en la pugna electoral”.

La salida que propongo en este libro está relacionada con la necesaria puesta en marcha de estas capacidades dentro del mundo de la política, y está dirigida a producir una reorientación del tipo de actividad al que se dedican nuestros políticos. Pasaría por la entrada en política de personas que no tengan como prioridad la lucha por obtener mayor respaldo electoral para sus partidos y, como consecuencia de ello, puedan centrarse en la actividad productiva de la política. Esto parece difícil de conseguir en los partidos que ya existen pero sería muy sencillo en uno nuevo, constituido expresamente para ello.  Aspectos como la adscripción ideológica de esta nueva formación política, y otros relacionados, no pueden ser abordados en este artículo por cuestión de espacio, pero son ampliamente tratados en el libro.

Pese a contener una primera parte bastante crítica con la actividad que realizan nuestros políticos, el objetivo inicial que persigo con este libro no es producir cambios en ninguno de los partidos que ya existen (ni en el tipo de propuestas que hacen ni en su forma de actuar), sino que se constituya un espacio en el que personas con interés y capacidad para la actividad política puedan desarrollar esta noble vocación sin tener que entrar en las irresponsables disputas partidistas a las que ahora mismo los políticos dedican todo su tiempo y esfuerzo.

Poner en marcha una iniciativa de este tipo solo depende de la voluntad de un conjunto de ciudadanos que consideren que ha llegado ya la hora de empezar a hacer política de una forma honesta y responsable. No requiere de modificación legislativa alguna y estoy seguro que contaría con un respaldo suficiente por parte de nuestra ciudadanía (con un mínimo respaldo y una mínima representación se podría producir un pequeño cambio que haría de catalizador de otros más importantes).

Pienso que la sociedad está sobradamente preparada para presenciar y disfrutar de un cambio en la forma de hacer política. Si únicamente nos centramos en cómo se desarrolla la actividad de los políticos es probable que consideremos utópicos algunos de los planteamientos que se exponen en este artículo (y en el libro), pero si también ponemos el foco en la multitud de asociaciones, organizaciones y colectivos sociales que funcionan, y muy bien, gracias a la responsabilidad, honestidad y disposición a cooperar de las personas que los integran, es posible que admitamos que no se trata de un cambio imposible.

“Por imperativo legal”: el acatamiento de la Constitución por diputados y senadores

/en /por

Tras las sesiones constitutivas de las dos cámaras que conforman las Cortes Generales celebradas este martes, el debate en torno a las fórmulas utilizadas por los diputados para exteriorizar su acatamiento de la Constitución ha vuelto a emerger con fuerza. En este blog ya se trató este tema tras las elecciones generales de 2011 (aquí y aquí). En esta ocasión, los diputados independentistas (y, entre ellos, quienes en la actualidad se hallan en prisión provisional) optaron por fórmulas de acatamiento en las que se hacía referencia a la independencia, el republicanismo, y la supuesta condición de “presos políticos” de quienes se hallan en prisión. En esta ocasión, sin embargo, la presidenta del Congreso no realizó objeción alguna a ninguna de las fórmulas utilizadas, ni reconvino a ninguno de los diputados electos en ningún momento, tal y como había sucedido en ocasiones recientes [1].

El acatamiento es un requisito de índole formal para el acceso a una magistratura presente en la mayoría de los Estados democráticos, y tiene como su antecedente histórico más inmediato el juramento de fidelidad al soberano. En la actualidad, y en los regímenes constitucionales, se ha abandonado la sujeción a un soberano y la noción de lealtad para dar paso a fórmulas en las que se recalca el sometimiento a la legalidad democrática por parte de quien acceda a una magistratura. Se configura, de esta forma, como una garantía de no arbitrariedad por parte de quien ostente un poder público. Es, por tanto, y en palabras del Tribunal Constitucional, “un requisito formal que condiciona la posibilidad del ejercicio del cargo en plenitud de disfrute de prerrogativas y funciones”.

Pero, en España, la controversia jurídica en torno a la validez de formulas del acatamiento que fuesen más allá de lo contemplado reglamentariamente es casi tan vieja como el propio Reglamento del Congreso. En 1982, diputados de Herri Batasuna presentaron recurso de amparo ante el TC, pues el Congreso acordó suspenderles en sus prerrogativas hasta que no prestasen juramento (en aquella época los diputados de dicho partido tenían por costumbre no tomar posesión de su escaño y dejarlo vacío durante la legislatura). Cuestionaban en su recurso que se les desposeyese de sus prerrogativas por no haber llevado a cabo el acatamiento, al entender que la Constitución no incluía referencia alguna a la necesidad de acatar la Constitución de forma expresa para acceder a la condición de diputado.

En efecto, de acuerdo con el artículo 70 de la CE, únicamente son requisitos para acceder a la condición de diputado la validez de las actas y credenciales y la ausencia incompatibilidades, pero el art. 20.1.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982 amplió los requisitos (junto con el artículo 108.8 de la LOREG, aprobada el año 1985), de forma que el acatamiento expreso de la Constitución se ha configurado igualmente como requisito para adquirir la plena condición de diputado. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 101/1983, dictaminó que el contenido del artículo 20 del Reglamento no vulneraba los derechos constitucionales en modo alguno, dado que lo hace es establecer una exigencia de acatamiento expreso, siendo el respeto a la constitución un deber general ya establecido por ésta. Por ello, no es inconstitucional.

De igual forma, en su sentencia 74/1991 el TC reconoció la validez de las fórmulas que fuesen más allá del mero acatamiento. El presidente del Senado había denegado la condición de senadores a miembros de Batasuna por considerar su promesa de acatamiento (“por imperativo legal, sí prometo”) inválida. El Tribunal (como ya había hecho en la STC 119/1990 con el caso de diputados de Batasuna que emplearon otra fórmula poco ortodoxa) determinó que “lo decisivo es que el acatamiento de la Constitución sea incondicional y pleno”, y esos son por tanto los elementos cuya concurrencia debe examinar la presidencia de cada cámara. En ese sentido, la adición de la coletilla “por imperativo legal” no implica en modo alguno que el acatamiento no sea pleno o incondicional, sino que abunda en las razones por las que éste se lleva a cabo.

Pero las fórmulas adoptadas por los diputados han continuado divergiendo, y en la actualidad se llevan a cabo algunas promesas ciertamente pintorescas. Es cierto que la doctrina del TC ampara, en consecuencia, el uso de fórmulas poco convencionales para formular el acatamiento, por lo que el margen para impugnarlo es verdaderamente estrecho.

En el caso que nos ocupa, sí puede argumentarse que los ‘añadidos’ afectan a la incondicionalidad del acatamiento en algunos casos. Por ejemplo, Josep Rull, Jordi Turull y Jordi Sánchez llevaron a cabo el acatamiento “con lealtad al mandato del 1 de octubre”, mientras que Raül Romeva prometió acatar “hasta la proclamación de la República Catalana”. Podría argumentarse que la lealtad al mandato del 1 de octubre (que no es otro que la proclamación de la independencia por cauces no constitucionales) o el establecimiento de una condición resolutoria del acatamiento (la proclamación de la República Catalana) constituyen una renuncia a la incondicionalidad del acatamiento, por estar la lealtad a ese ‘mandato’ en abierta contradicción con el orden constitucional.

Sin embargo, otras formulas, como la empleada por el propio Oriol Junqueras (“desde el compromiso republicano, como preso político y por imperativo legal”), no permiten colegir que exista una lealtad que se halle intrínsecamente opuesta al acatamiento de la constitución. Por ello, parecen concurrir los requisitos de incondicionalidad y plenitud establecidos por el TC.

Por todo ello, considero que, en el caso de las promesas que se llevaron a cabo introduciendo fórmulas que hacían referencia a la “lealtad al mandato del 1 de octubre”, sí existen razones para argumentar que no concurren los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional para la validez del acatamiento. Hacer referencia a la lealtad a un supuesto mandato que de forma explícita aboga por desbordar el marco constitucional sin seguir los cauces que éste establece es (a mi juicio) incompatible con un acatamiento incondicional de la constitución. La “lealtad al mandato del 1 de octubre” es una condición a la que se somete el acatamiento, y por ello no puede ser aceptado.

En consecuencia, y si bien muchas de las fórmulas utilizadas por algunos de los nuevos diputados entran a mi juicio dentro de los márgenes fijados por la doctrina del Tribunal Constitucional, las promesas de acatamiento de Sánchez, Romeva, Rull y Turull pueden y deben impugnarse. Pero eso corresponde a la presidencia de la cámara, y Batet ya ha dejado claro que a su juicio todas las fórmulas escuchadas el martes en el Palacio de las Cortes fueron válidas.

De lo que no cabe duda después del enésimo episodio polémico es que las normas fijadas por la Ley y el TC son insuficientes, pues toda norma ha de dar claridad y limitar controversias en la medida de lo posible. Por ello, y al hilo de las propuestas realizadas anteriormente por varias fuerzas políticas para evitar la disparidad en los juramentos, quizá sea la hora de establecer una fórmula de acatamiento clara, aséptica y que, huyendo de excesos patrioteros y de una lealtad que vaya más allá del mero cumplimiento de la Constitución, acabe de una vez por todas con esta polémica a la que nos vemos arrastrados periódicamente.

En manos de los nuevos diputados queda.

 

[1] Principalmente, cuando el acatamiento fue formulado en lenguas cooficiales y no en castellano.

El Dedómetro

/en , , , , , , , , , /por

En nuestro reciente estudio del índice de gobernanza de las instituciones españolas en la AIReF defendíamos la relevancia que tiene para la calidad de nuestro Estado de derecho el buen funcionamiento de las instituciones. El tener malas o buenas instituciones tienen un efecto directo sobre nuestro bienestar social y sobre la salud de nuestra economía. Y si queremos buenas instituciones necesitamos que estén dirigidas por buenos profesionales. Los mejores disponibles en cada momento, con un profundo conocimiento y experiencia sobre el tema correspondiente, con reconocida capacidad de gestión, con amplitud de miras y con independencia para tomar las mejores decisiones al servicio de los intereses generales. Profesionales formados y conocedores de sus materias y alejados de los, normalmente egoístas y cortos de mira, intereses partidistas. Es la meritocracia frente a la politización y el amiguismo, la búsqueda del bien común frente a la extracción de rentas con fines interesados. Un asunto que hemos tratado de forma recurrente en nuestro blog, y del que existe evidencia empírica que muestra que “contar con una burocracia meritocrática —no politizada— tiene un efecto positivo y significativo sobre la calidad de gobierno en democracias avanzadas” como la española (Lapuente, 2010, párr. 1).

Pero medir el nivel de ocupación partidista de las instituciones no es tarea sencilla. Tradicionalmente se ha hecho por países o regiones usando encuestas a expertos o análisis de percepciones (Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016). Un buen ejemplo son los análisis basados en los datos —del año 2013— proporcionados por The Quality of Government Institute (University of Gothenburg, Sweden, 2019) sobre la percepción que tienen 85.000 ciudadanos de 24 países europeos sobre si el éxito en el sector público se debe al trabajo duro (meritocracia) o a los contactos y la suerte (sistema politizado) [1. Para ello usan una escala de 1 a 10, donde 1 indica meritocracia perfecta y 10 relevancia exclusiva de los contactos y la suerte]. Esta encuesta es interesante porque, además, permite analizar la visión de los empleados públicos por un lado y del resto de la sociedad por otro.

Y España está, como es habitual, en una posición intermedia poco reconfortante, especialmente en cuanto a la percepción de los ciudadanos que se sitúa en un 6,55 (recordemos que la escala va de 1 —mejor— a 10 —peor—). Estamos peor que los países considerados tradicionalmente más “avanzados” como los nórdicos, Reino Unido, Alemania, pero mejor que otros países mediterráneos como Italia, Portugal o Grecia. Lo habitual. Todo ello se ve en el siguiente gráfico:

En España también llama la atención la diferencia tan acusada entre la percepción de los empleados públicos y los ciudadanos (mayor cuanto más se aleja el valor de la diagonal). Si entramos en el detalle por comunidades autónomas y empezando por la percepción de los ciudadanos, vemos que en la cola se encuentra Cataluña con un 6,88. Los ciudadanos catalanes perciben que su administración está fuertemente politizada y es poco meritocrática. Una revelación poco sorprendente con todo lo que estamos viendo. Llaman la atención las proclamas de algunos líderes catalanes manifestando que quieren convertirse en la Dinamarca del sur de Europa. De momento parece que les queda un camino bastante largo por recorrer, mejor harían en ventilar un poco su administración. Le siguen de cerca Andalucía y Galicia, resultados esperables. En cualquier caso, todas las comunidades se mueven en un estrecho margen de 1 punto.

Si analizamos la percepción de los empleados públicos la peor situada es Andalucía. Los funcionarios de Andalucía son los que consideran que su administración es la menos meritocrática, lo cual después de varias décadas de gobierno del mismo color no resulta nada sorprendente. En cualquier caso, también aquí todas las comunidades se mueven en un estrecho margen.

Pero lo que resulta más curioso que los empleados públicos tienen una percepción de su administración más meritocrática que el resto de los ciudadanos. En algunas comunidades, como Baleares, esa diferencia se acerca a los 2 puntos. Es un asunto relevante y que denota cierto alejamiento entre la burocracia y la ciudadanía y que pide ser investigado. Puede que los empleados públicos ya se hayan acostumbrado a ese entorno politizado y lo consideren normal (o incluso saquen rédito de él), mientras que los ciudadanos, que lo ven con cierta distancia, tengan una percepción menos sesgada de la realidad; pero también podría ser que los ciudadanos, como clientes del sistema, sean más críticos y tengan una opinión con un sesgo demasiado negativo sobre la situación real.

En cualquier caso, malos resultados. Solo 3 comunidades consiguen bajar del 5 en la percepción de los empleados públicos y todas se encuentran por encima del 6 en la percepción de los ciudadanos [2. Para ser justos, Murcia baja del 6 con un 5,98].

Efectivamente, ya sabemos que, en nuestro país, el cambio de Gobierno lleva aparejada la rotación de cientos o miles de puestos de responsabilidad en las instituciones, puestos en la mayor parte de las veces de perfil técnico, pero que nuestra clase política se ha acostumbrado a manejar a su antojo para colocar a amigos, acólitos y “leales”. En definitiva, para saldar las deudas de nuestro sistema clientelar. Y los ciudadanos, así lo perciben.

Esta “ocupación” institucional tiene varios efectos muy perversos. El primero, en nuestra opinión el más visible pero menos grave, es el despilfarro de fondos públicos para “financiar” a toda esa grasa del sistema, gente que aporta muy poco, sin preparación ni experiencia para desempeñar los puestos asignados. Y decimos que es el menos grave porque, aunque tiene un impacto económico, este es conocido y acotado. El segundo, menos aparente en el corto plazo, pero mucho más dañino, es el progresivo deterioro y el desprestigio de nuestras instituciones. Instituciones tan relevantes como correos, RENFE, la CNMV, el CIS, RTVE, sin una estrategia firme, que se ven sujetas a los intereses partidistas sin que se les deje desempeñar de forma eficaz las relevantes misiones que tienen encomendadas y que conducen irremediablemente a la pérdida de calidad de nuestro sistema democrático y nuestro estado de derecho con todas las consecuencias sobre el conjunto de la sociedad y la economía. Y finalmente, la eliminación de contrapoderes entre los políticos y los gestores públicos en un sistema clientelar fomenta un entorno mucho más proclive a la corrupción [3. Hay evidencia empírica del efecto de la falta de meritocracia en la corrupción e ineficiencia de las administraciones (Charron, Dahlström, Fazekas, & Lapuente, 2016; Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016; Mueller Hannes, 2015).] con todos los efectos perversos que eso conlleva, entre otros la merma de confianza en el sistema y el auge de peligrosos movimientos populistas. Seguramente sería más rentable para nuestro país mantener a toda esa panda de allegados pagándoles un sueldo en sus casas, pero permitiendo que se pudieran contratar a buenos e independientes profesionales al frente de las instituciones.

Datos como los analizados en este post nos permiten llegar a conclusiones muy interesantes. Pero tienen una importante carencia; solo nos permiten hacer análisis agregados sin entrar en el detalle de cada institución. De hecho, ni siquiera sabemos si los resultados se refieren a la administración central, la autonómica o la local.

Por eso, desde Hay Derecho hemos decidido poner en marcha el “dedómetro”.

Queremos entrar en el detalle de cada institución, conocer quienes las dirigen y qué perfil tienen, tanto en la actualidad como su evolución histórica, para poder reconocer a aquellas instituciones que se han esforzado por contar con los mejores profesionales y señalar con claridad aquellas otras que han dejado de estar al servicio del bien común para ponerse al servicio de los partidos. Queremos, en definitiva, poder sacar conclusiones que faciliten la rendición de cuentas y la toma de decisiones en cada una de las instituciones.

Aunque nos gustaría abarcar todo el sector público español, tenemos necesariamente que reducir la muestra porque en España existen nada menos que 18.780 entes públicos, lo que da idea de la magnitud del trabajo. Una interesante reflexión que dejamos para otro momento es si de verdad se necesitan ese número de entes públicos para gestionar la administración pública en España. La siguiente gráfica muestra el número de entes públicos por nivel de la administración e España [4. Todos los datos de los entes públicos los hemos sacado del inventario de entes públicos del Ministerio de Hacienda (Hacienda, 2019).].

Si nos restringimos al sector público estatal, el número se reduce considerablemente hasta los 452. En cualquier caso, un número muy elevado que se distribuyen así según su forma jurídica:

En una primera fase nos vamos a centrar en aquellas instituciones de la AGE —después entraremos en comunidades autónomas y entidades locales— donde consideramos que la meritocracia es especialmente importante y exigible: empresas públicas y entes públicos empresariales por su propia naturaleza de carácter empresarial (suman un total de 117 sociedades mercantiles y 14 entes públicos empresariales) y aquellas entidades públicas de especial relevancia por sus cometidos (otras 20). Nuestro objetivo es hacer un análisis retrospectivo de los últimos 15 años con lo cual abarcaríamos gobiernos de distinto color (Zapatero, Rajoy y Sánchez).

Ya hemos comentado que tradicionalmente los análisis sobre la meritocracia se han hecho en base a encuestas a expertos o encuestas de percepción a la ciudadanía. Nosotros queremos ir un paso más allá y analizar directamente el perfil de cada uno de los directivos públicos para ver si los conocimientos, experiencia y formación se corresponde a lo esperado para el puesto que ocupan (indicador de meritocracia) o si, por el contrario, no se ve ninguna relación razonable. Por tanto, es un trabajo complejo y ambicioso y lo vamos a llevar a cabo utilizando crowd-tasking, es decir contar con voluntarios que se adjudiquen una institución y se encarguen de la búsqueda de datos y del análisis correspondiente a la misma. Para garantizar la calidad y homogeneidad de los resultados hemos definido una detallada metodología y plantilla de trabajo que tienen a su disposición —cualquier ayuda será bienvenida.

Aunque sabemos que los cambios son lentos y difíciles, creemos que este proyecto aportará un valioso granito de arena a la mejora de nuestro entramado institucional. Nuestro objetivo es mantener el dedómetro actualizado, proporcionar los resultados en formatos muy amigables y darle mucha difusión. Queremos que cualquier ciudadano, desde su ordenador o su móvil, pueda conocer de forma cómoda y precisa el nivel de ocupación de nuestras instituciones. Y todos los años haremos un “reconocimiento” a los dedos más gordos y feos. Por lo menos que los dedazos no queden impunes.

¿Juana Rivas está en tu casa? El indulto

/en /por

En el año 499 a.C la lex Valeria Horatia introdujo una institución denominada provocatio ad populum. El ciudadano romano condenado a muerte por un tribunal podía hacer uso de esta prerrogativa para que fuera el pueblo quien, reunido en comicios, decidiera sobre su destino.

Quizás podríamos ver en esta situación el antecedente más lejano del derecho de gracia, comúnmente conocido como indulto y que aparece reconocido en el artículo 62.i de nuestra Constitución. El Consejo de Ministros es quien se encarga de ejercer este derecho en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 de la ley de 18 de junio de 1870 estableciendo reglas para el ejercicio de la gracia de indulto.

En cuanto a la situación que nos compete, la Audiencia Provincial de Granada ha dictado una sentencia en la que condena a Juana Rivas a una pena privativa de libertad de 5 años, a la inhabilitación para ejercer la patria potestad y a indemnizar por daño moral al padre de sus hijos a partir de una cuantía de 12.000€.

El propio abogado de Juana Rivas ha señalado que solicitarán el indulto sin acudir al Tribunal Supremo, puesto que es previsible que este niegue la existencia de interés casacional. ¿Y ahora, qué va a suceder?

A día de hoy, Juana Rivas no puede ser indultada porque para ello se exige la firmeza de la sentencia, es decir, que no sea susceptible de recurso. La decisión de la Audiencia Provincial será firme cuando haya pasado el plazo de 15 días señalado en el artículo 859 de la Ley de enjuiciamiento criminal. En los tiempos que corren, cabe decir que este requisito de firmeza no se exige para los delitos contra la Constitución, siendo posible en estos casos el indulto anticipado.

A juzgar por las declaraciones de la portavoz de igualdad del PSOE, este indulto será concedido. Ángeles Álvarez ha señalado que la decisión de la Audiencia Provincial “es inquietante para la seguridad de las mujeres” siendo además “una sentencia injusta y desproporcionada”. Ahora bien, se necesitará una motivación más minuciosa para que ese indulto no sea revocado posteriormente por el Tribunal Supremo, como ya sucedió cuando el Gobierno de Rajoy ejerció el derecho de gracia, por tercera vez, en el asunto de María Salmerón.

Cabe poner de relieve que el indulto es una derogación temporal de la ley penal, una facultad que debe utilizarse únicamente de manera excepcional “para evitar que el indulto se convierta en un salvoconducto para delinquir en el futuro”,  como ya señaló el Alto Tribunal. La concesión de esta prerrogativa requiere un estudio detallado y pormenorizado de las circunstancias particulares del caso: la prohibición del indulto general es prueba de ello. En lugar de esto, podemos ver que la situación se aprovecha para pisotear a Montesquieu, una vez más.

Entonces, ¿la sentencia de la Audiencia Provincial es injusta y desproporcionada? En lo que concierne al primer asunto, es decir, si la sentencia es “injusta”, podríamos decir que no lo es en tanto en cuanto la decisión es ajustada a Derecho. Asunto distinto es que cuestiones de equidad, oportunidad o de conveniencia social permitan al Gobierno ejercer el derecho de gracia (130.4 del Código Penal). En cuanto a la desproporcionalidad, la doctrina considera que no puede invocarse este motivo cuando la condena se ajusta al tipo penal señalado para el delito, que en este caso es el artículo 225 bis del Código Penal relativo a la sustracción de menores. De otro modo, se dificultaría la necesaria reforma del ordenamiento jurídico (ya sucedía con el deber de prestación del servicio militar, puesto que se indultaba en lugar de reformar la ley).

Aceptada la hipótesis de que el Consejo de Ministros conceda esta prerrogativa, será irrevocable, pero cabrá un recurso contra ese acto. El Tribunal Supremo podrá analizar si el acuerdo establece una coherencia lógica entre los hechos fácticos y la argumentación utilizada para justificar la decisión. El indulto es una excepción que permite al ejecutivo inmiscuirse en el ius puniendi que realmente corresponde al poder judicial. Aun así, se permite este tipo de control para garantizar la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de nuestra Carta Magna).

¿En qué situación se encontrará Juana Rivas tras la petición y concesión del indulto? Es importante remarcar que la petición no suspende la ejecución de la pena automáticamente, siendo esta una facultad que corresponderá a la Audiencia Provincial (ex artículo 4.4 del Código Penal). Una vez concedido, el indulto revocará la pena privativa de libertad y la inhabilitación para el ejercicio de la patria potestad. Ahora bien, no afectará a los antecedentes penales, a las costas, y a la indemnización por daño moral de 12.000€. Es más, la mayoría de indultos concedidos son condicionados, y una de las condiciones más comunes es el cumplimiento de esa responsabilidad civil.

Señalaba al principio que, gracias a la provocatio ad populum, el penado conseguía evitar la condena. Sin embargo, en este caso, el populum, formado por profesionales que dieron malos consejos, tertulianos, twitteros e incluso algunos políticos, en lugar de exculpar al reo, lo han empujado hacia el castigo.

 

El fenómeno de las puertas giratorias en la agenda política: ni está, ni se le espera

/en /por

Hace dos años presentamos el Estudio de la Fundación Hay Derecho sobre las Puertas Giratorias en la Administración General Del Estado y el papel de la Oficina de Conflictos de Intereses. Pensamos que la fragmentación parlamentaria que existía en esa época en el Congreso y que de hecho perdura en la actualidad, era una buena oportunidad para acometer una reforma en profundidad de la regulación de las puertas giratorias.

Dos años después, ni el gobierno de Rajoy ni el de Sánchez han tenido a bien introducir la reforma de la regulación de las puertas giratorias en la agenda gubernamental y es que PSOE como PP están cómodos con la regulación existente y con el papel que juega la Oficina de Conflictos de Intereses dentro del marco normativo actual. Sus respectivos socios de Gobierno no han sido capaces de sacarles de esa “zona de confort”.

En estas últimas semanas, el fenómeno de las puertas giratorias ha vuelto a aparecer con más intensidad de la habitual en diferentes medios de comunicación. Si bien es cierto que, tal y como indicábamos en nuestro informe, el foco mediático de las puertas giratorias se centra siempre en un aspecto específico de las mismas: las incorporaciones de ex altos cargos al sector privado durante los dos años posteriores a sus ceses.

En concreto, la ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, establece un periodo de enfriamiento de 2 años (en inglés cooling off period) en el que los ex altos cargos no pueden prestar servicios en entidades privadas que hayan resultado afectadas por decisiones en las que hayan participado. Por este motivo, no pueden iniciar una actividad profesional (remunerada o no) sin consultar previamente a la Oficina de Conflictos de Intereses (en adelante OCI) y obtener su autorización.

Resumimos a continuación cómo es el proceso que sigue la OCI cuando los ex altos cargos le solicitan autorización para el inicio de una actividad profesional durante los dos años posteriores a su cese:

  • El ex alto cargo envía a la OCI una declaración de inicio de actividad.
  • La OCI concede la autorización directa (no se valora la posibilidad de un conflicto de intereses) en estos casos: reingreso en la función pública, inicio de actividad en empresa de nueva creación e incorporación a un organismo internacional.
  • En el resto de casos, la OCI solicita un informe de compatibilidad a la entidad u organismo donde el ex alto cargo desempeñó su función. Lo habitual es que la OCI resuelva el expediente siguiendo el criterio de ese informe.

Viendo este procedimiento, del que tenemos constancia gracias a una fiscalización realizada por el Tribunal de Cuentas, no llama demasiado la atención una de las conclusiones a la que llegamos en nuestro estudio: hasta octubre de 2016, la OCI había concedido un total de 377 a 199 ex altos cargos (en diferentes ocasiones concede varias autorizaciones a un mismo ex alto cargo) frente a tan solo 6 denegaciones de inicio de actividad. Es decir, solo deniegan el 1,6% de las solicitudes que reciben.

Pero no se piensen que desde octubre de 2016 a la actualidad la foto ha cambiado sustancialmente. Basta con introducir en Google “Oficina de Conflicto de Intereses”, pinchar en la sección Noticias y nos saltan diferentes nombres de ex altos cargos públicos que han sido autorizados recientemente por la OCI para el desempeño de una actividad en el ámbito privado: Jaime García Legaz (ex presidente de Aena y ex secretario de estado de Comercio), Agustín Conde (Ex secretario de estado de Defensa), Miguel Ferre (ex secretario de estado de Hacienda) y el que quizás mayor repercusión ha tenido: el de la ex vicepresidenta Soraya Sáenz de Santamaría y su sonado fichaje por el bufete de abogados Cuatrecasas.

Pero en esta ocasión no haría falta ni siquiera acudir a Google, porque tenemos todos los datos actualizados gracias a una reciente investigación publicada por el diario.es: la OCI ha concedido hasta la fecha 525 autorizaciones a 295 ex altos cargos, frente a 11 denegaciones (que siguen suponiendo un mísero 2,1% sobre el total de solicitudes que ha recibido la OCI). Además sigue produciéndose un fenómeno que señalábamos en nuestro informe: hay ex altos cargos que “acumulan” más de una autorización para el desempeño de una actividad. Por ejemplo, recientemente destacan el anteriormente citado Jaime García Legaz con 5 autorizaciones y el exministro Catalá con 4.

Los factores que explican mejor esta aparente “benevolencia” de la OCI en sus análisis sobre la existencia de posibles conflictos de intereses cuando los ex altos cargos solicitan el inicio de una actividad profesional tras su cese, son dos principalmente: su falta de independencia, ya que la OCI está adscrita al Ministerio de Política Territorial y Función Pública (y en anteriores legislaturas al Ministerio de Hacienda) y la escasez de medios con que cuenta para realizar sus funciones, que se plasma por ejemplo en que no realiza labores propias de investigación, lo que implica que da directamente por buenas las declaraciones que le remiten los ex altos cargos. Este punto no solo lo decimos desde la Fundación, también “afloró” en la fiscalización que realizó el Tribunal de Cuentas sobre el funcionamiento de la OCI.

Recordemos además que todo esto se circunscribe a los dos años posteriores al cese de los altos cargos, porque pasado ese periodo, pueden desempeñar la actividad profesional que estimen oportuna sin necesidad de ningún tipo de autorización por parte de la OCI.

No se puede obviar que si por ley se establece un periodo de enfriamiento (de 2 años en el caso español), lo que se persigue es limitar el inicio de una actividad profesional durante ese periodo de tiempo. Pero en la práctica, si la Oficina de Conflictos de Intereses autoriza el 98% de las solicitudes que recibe, la medida legislativa se convierte en una medida meramente estética y desde luego nada efectiva para luchar contra los conflictos de intereses.

Y recordando a Francisco Umbral y su “he venido a hablar de mi libro” de hace ya 26 años, finalizamos el post recordando el decálogo de la Fundación Hay Derecho para una gestión eficaz y eficiente de los conflictos de intereses, por si el próximo Gobierno que se forme tras las elecciones del 28 de abril se anima a modificar la regulación de las puertas giratorias (nosotros por insistir que no quede desde luego):

  1. Adoptar un enfoque integral: hacia un marco de integridad del sector público.
  2. Crear la Oficina de Integridad Pública, adscrita al Congreso de los Diputados.
  3. Extender la regulación de conflictos de intereses más allá de los altos cargos.
  4. Extender la obligación de declaración de actividades de los cargos públicos (de 2 a 5 años e incluyendo al cónyuge).
  5. Limitar las compensaciones por abandono del cargo: solo en caso de cese (no dimisión), si no ostenta condición de funcionario y si la autoridad competente le ha denegado el inicio de una actividad.
  6. Adaptar el periodo de enfriamiento en función del cargo: las funciones y responsabilidades de los más de 600 altos cargos que hay actualmente en el AGE son muy dispares.
  7. Establecer mecanismos efectivos de seguimiento y control (publicar una ley en el BOE no garantiza su cumplimiento).
  8. Establecimiento de un régimen sancionador adecuado: la Oficina de Integridad debe de ser la competente para tramitar los expedientes sancionadores y para imponer las sanciones.
  9. Incremento de la transparencia.
  10. Implantar un código ético y de conducta para los cargos de la AGE e impulsar políticas de buen gobierno corporativo en empresas.

Primarias

/en /por

Al aproximarse las fechas de las próximas elecciones generales, autonómicas, locales y europeas algunos de los partidos políticos españoles han empezado a celebrar primarias para elegir a los cabezas de lista. El problema, claro está, es cuando hay un candidato “oficialista” , que suele ser lo habitual. De entrada, es poco probable que otros candidatos posibles tengan muchas ganas de presentarse enfrentándose a los poderosos aparatos de los partidos, incluso teniendo en cuenta el precedente de Pedro Sánchez en el PSOE.  Por eso es tan interesante lo que ocurra en las primarias de Ciudadanos para seleccionar a su candidato/a a la Junta de Castilla y León. El interés se deriva sencillamente de la existencia de una candidatura importante (la de Francisco Igea, hasta ahora diputado en el Congreso) alternativa a la oficialista de Silvia Clemente. Los perfiles de los candidatos no pueden además ser más distintos: mientras que Igea (procedente de UPYD) es médico de profesión y ha sido diputado sólo durante una legislatura, Silvia Clemente procede del PP, en el que ha militado durante 20 años, habiendo ostentado varios cargos importantes en distintas Consejerías. No solo eso, según algunos medios existen dudas sobre su gestión y podría verse salpicada por casos de clientelismo en alguno de estos cargos, dudas que han sembrado inquietud en sectores de C,s.

Dicho lo anterior, lo que parece claro es que a nuestros partidos políticos -incluidos los nuevos- le cuesta mucho asumir la democracia interna en general y las primarias abiertas como un instrumento adecuado para ejercitarla en particular. Las cúpulas de los partidos tienen poca confianza en las primarias. Es cierto que en partidos muy pequeños con muy pocos militantes el riesgo de que se presenten personajes poco escrupulosos o hasta atrabiliarios sencillamente consiguiendo que le voten amigos y familiares es muy alto. Pero siempre se pueden evitar introduciendo mecanismos de corrección adecuados o simplemente estableciendo un número mínimo de afiliados para realizar unas primarias o /y un número suficiente de avalares para presentarse, aunque aquí también se corre el riesgo de que se exija un número desmesurado para establecer una barrera de entrada. En todo caso, parece claro que un sistema de primarias -aunque no es una varita mágica y es evidente que introduce una cierta tensión en el partido, en la medida en que el candidato que gane puede no ser de la linea oficial de la dirección con lo que eso supone y más en vísperas de elecciones- supone más garantías de participación y de democracia interna que un sistema en que todos los candidatos son seleccionados por la cúpula directiva, lo que en la práctica viene a querer decir por una sola persona.  Podemos recordar en ese sentido el PP de Mariano Rajoy, en el que las primarias se consideraban innecesarias. También lo que ocurrió cuando se eligió a su sucesor por primarias: que no ganó la candidata del Presidente saliente.

Por otra parte, las posibilidades de que una sola persona desde Madrid acierte con todas los cabezas de lista es poco realista. En ese sentido, parece más que razonable que los órganos regionales o/y locales tengan algo que decir; al fin y al cabo son los que mejor conocen a los posibles candidatos y el terreno electoral que pisan. Y puestos a ello, lo razonable es que esos candidatos se presenten a primarias.

En definitiva, conviene mantener la coherencia sobre lo que se predica y  lo que se hace. El ejemplo de Podemos, otro partido totalmente controlado por su líder es también muy interesante. La falta de coherencia -y no hablamos del chalet de Galapagar- siempre tiene un coste importante en política. Hablar de la necesidad de participación ciudadana y no tolerar la más mínima participación en la toma de decisiones y controlar con mano de hierro la selección de candidatos -incluso con primarias de por medio- no parece muy coherente. En último término, lo más probable es que acaben saltando las costuras y que algunas personas relevantes pueden decidir montar candidaturas alternativas como ha sido el caso de Errejón en la Comunidad de Madrid. No deja de ser interesante que el último partido en llegar, Vox , simplemente ha anunciado que no celebrará primarias.

Como conclusión, la democracia interna es todavía en gran medida una asignatura pendiente de nuestros partidos políticos, que siguen obsesionados por el control y en particular por el control de las listas electorales. Y sin embargo los “checks and balances”, es decir, los contrapesos internos y las fórmulas para limitar el poder del líder y de las cúpulas son tan imprescindibles en los partidos como en las instituciones para garantizar mecanismos más efectivos en la toma de decisiones, la rendición de cuentas, la transparencia, la captura del partido por intereses particulares  y, en suma, un buen gobierno. Que también tiene réditos electorales, porque mejores candidatos obtendrán mejores resultados.