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En torno al Proyecto de Plan de Recuperación: un plan (aún) gaseoso:

Introducción 

Tras un larguísimo compás de espera, y pocas horas antes de ser debatido en el Congreso de los Diputados, se hizo público el proyecto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España Puede”). Se trata de un avance muy resumido (al parecer) de lo que se presentará finalmente a la Comisión. La nota fundamental que lo caracteriza es la continuidad con el proyecto presentado en el mes de octubre de 2020, que ha servido de armazón para construir el proyecto definitivo que se presentará en Bruselas antes del 30 de abril de 2021.

Un análisis de las 211 páginas y de los anexos excede con mucho estas primeras impresiones. Entrar en todo su contenido, aparte de prematuro, sería absurdo por imposible. Pero, sin perjuicio de un análisis más detenido que  haré en su momento, sí quisiera llevar a cabo unas breves consideraciones generales sobre algunos aspectos que llaman la atención en esta primera y rápida lectura, con la precisión de que cualquier mirada que se haga al citado plan puede ser autocomplaciente (como lo es este Plan sobre sí mismo) o puede ser crítica (como lo son algunas de las apreciaciones que aquí se hacen).

Nadie pondrá en cuestión la trascendencia del empeño para la recuperación de este país, pero escribir un comentario laudatorio no tiene mucho sentido, pues no añadiría ningún valor a lo que el propio Plan ya contiene, que bien se encarga de repartir loas por doquier sobre lo excelente que se hacen y se han hecho las cosas. La campaña de comunicación que se predica en el último epígrafe del Plan ya ha dado comienzo con la propia redacción y difusión del texto, que contiene puntos positivos (que en su momento resaltaré) y otros menos acertados, que son de los que me ocupo ahora.

Esta entrada la dedicaré a destacar algunos puntos críticos que atañen al aspecto institucional. Estas breves observaciones las estructuraré en dos apartados: formales y materiales.

Observaciones formales

El apartado de observaciones formales se podría resumir en las siguientes:

  1. El Plan tiene, en su contenido, una clara continuidad y, por tanto, escasas novedades, desde el punto de vista institucional, a las ideas-fuerza que ya ha venido ofreciendo el Gobierno en diferentes normas y documentos elaborados desde mediados de 2020, entre otros: Agenda España Digital 2025; proyecto de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (octubre 2015); Estrategia Nacional de Inteligencia ArtificialReal Decreto-Ley 36/2030, de 30 de diciembre; Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas; y Plan Nacional de Competencias Digitales. Hay, en muchos pasajes del texto, una cierta percepción tras su lectura de un déjà vu.
  2. El Plan tampoco se hace demasiado eco (se puede decir incluso que en buena medida en su dimensión formal o de presentación prescinde de algunas de sus previsiones) del importante contenido del Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero, del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Bien es cierto que, como no podía ser de otro modo, respeta los criterios más relevantes del Reglamento. Y también hace un uso relativo de los pilares allí recogidos, pero diluyéndolo en el esquema inicial de Ejes/Políticas Palanca/Componentes (antes líneas e actuación). Mantiene las exigencias del Reglamento en cuanto a inversiones prevalentes en transición verde y digital (superando claramente los umbrales iniciales previstos del 37 y 20 por ciento, respectivamente, alcanzando casi un 70 por ciento del total de inversiones entre ambos ejes). También anuncia una utilización escalonada de los fondos Next Generation, echando mano primero de las contribuciones financieras no reembolsables (que son las que se presupuestan por valor total de más de 70.000 millones de euros) y más adelante a partir de 2022 de los préstamos. En todo caso, las medidas de prevención, seguimiento y control frente al fraude, los conflictos de interés o la corrupción, se despachan en poco más de dos páginas, con lugares comunes e intentos de beatificar el sistema de seguimiento y control de los fondos mediante una llamada a “órganos independientes de la propia gestión”, que, en realidad son órganos incorporados a la estructura jerárquica del Ministerio correspondiente y dependientes de éste (como la Secretaría General de Fondos Europeos o la IGAE). Comparar la gestión ordinaria de los fondos tradicionales europeos con esta gestión excepcional no tiene parangón. Se debería haber encomendado el control y seguimiento a autoridades realmente independientes (AIReF, por ejemplo). De prevención, nada de nada. Es un tema que ni está ni se le espera, como ya vengo denunciando en otras entradas anteriores.
  3. Una lectura del Plan nos advierte de constantes reiteraciones, repeticiones no solo de ideas sino también de partes literales del texto. Sumergirse en su lectura es como navegar por el Guadiana: las ideas aparecen y desparecen, para volver a aparecer. Mucha reiteración, demasiada letra gratuita, bastante autocomplacencia, lo que  da al documento una factura más de manifiesto o de instrumento propagandístico que de Informe serio sobre el cual se deba basar de modo efectivo la recuperación de un país para “la próxima generación” a través de proyectos de inversión y reformas, que poco se precisa sobres estas últimas. La mirada estratégica está (casi) ausente. Predomina la contingencia y la necesidad inmediata. En clave de poder y de elecciones, que es lo que manda.
  4. Y, por último, sorprende la escasa presencia de la Agenda 2030 y de los ODS en la construcción definitiva del Plan, que ha quedado absolutamente desdibujada con siete escasas referencias incidentales y sin que tales ODS, que deben ser aplicados a un plan de recuperación y resiliencia que se ha de proyectar su ejecución hasta 2026, se les haya dado el protagonismo que requieren propio de una ausente mirada estratégica como es la que proporciona la propia Agenda 2030. Se objetará a lo anterior que materialmente está presente en muchos de los proyectos y reformas, pero su no visualización produce desconcierto, propio sin duda de la inexistencia efectiva de un órgano transversal en el Gobierno de España que lidere la implantación de la Agenda en las políticas gubernamentales (ya que la Agenda 2030 está dispersa en varios Ministerios y el liderazgo ejecutivo de la que antes fuera la Vicepresidencia 2ª nunca fue reconocido internamente en este ámbito).

(Algunas) Observaciones de contenido:

Si analizamos el contenido del Plan desde la perspectiva de un análisis institucional y de la Administración Pública, algunas observaciones que se pueden traer a colación serían las siguientes:

  1. Las instituciones y su reforma son las grandes olvidadas del Plan de Recuperación. Hay, es cierto, algunas llamadas a reformas de aspectos puntuales del funcionamiento del Estado (como la Justicia, por ejemplo; o vagos compromisos en materia del sistema de pensiones o del mercado de trabajo) o constantes y persistentes referencias a la Modernización de las Administraciones Públicas (especialmente de la AGE), aspectos que resultan muy difusos y que se enmarcan sobre todo en la digitalización como pretendido factor de transformación, que probablemente (dado el volumen inversor que es muy elevado en ese ámbito) tenga (o debería tener, que no siempre es lo mismo) unos efectos importantes, pero que yerra al creer que la reforma del sector público es un problema instrumental y no sustantivo o institucional. El Plan de Reformas, amén de inconcreto, es, por tanto, sencillamente decepcionante en lo que al plano institucional respecta.
  2. El Plan desde los inicios de su gestación ha tenido una ambición mínima en lo que a transformación del sector público implica, y su versión definitiva constata este primer diagnóstico. Su mirada siempre ha sido de luces cortas en este ámbito.
  3. Los escasos proyectos de modernización de las Administraciones Públicas que se dibujan de forma esquemática carecen de mirada estratégica. Las únicas concreciones, como ya hiciera el Plan inicial, se limitan a buscar soluciones al problema de la interinidad o temporalidad en el empleo público y poco más, como si los problemas estructurales de la Administración española y de su empleo público se situaran en ese pobre escenario. Nada de jubilaciones masivas ni de relevo generacional. Ausencia total de los nuevos perfiles que requerirá la revolución tecnológica (que con la inversión en digitalización e IA, se acelerará), ni referencia alguna a la obsolescencia de los perfiles actuales que abundan por doquier en la administración. Tampoco nada de personal directivo profesional. Ninguna referencia a las estructuras organizativas ni al desproporcionado sector público institucional. Unas breves referencias a la necesidad de mejora de la coordinación y una genérica alusión al “refuerzo del capital humano” es todo lo que hay. La obsesión del Plan es garantizar la digestión de los fondos y, a pesar de hablar de reforma estructural, lo que hace es una reforma contingente dedicada principalmente a la “Transformación de la Administración Pública para la Ejecución del Plan de Recuperación” (C11.15). En fin, un enfoque sistémico de una pobreza supina. Si la Administración Pública debe ser (como reconoce el propio Plan) la locomotora o el tractor que empuje la recuperación económica, creo que con los mimbres actuales de una Administración avejentada y obsoleta el descarrilamiento del tren está descontado. La bofetada de realidad puede ser mayúscula. El citado componente 11.15 pretende poner paños calientes. Pero serán insuficientes. Sanciona la dualidad de la Administración, si es que la de primera división realmente funciona finalmente.
  4. Y, en efecto, el Plan contiene llamadas constantes y permanentes al Real Decreto-Ley 36/2020 como herramienta que pretendidamente facilitará una gestión y absorción de los fondos europeos. Es la gran piedra filosofal para que todo funcione correctamente. El grado de autocomplacencia que muestra el Plan con esa discutida y discutible normativa es elevadísimo. La Gobernanza que predica le parece al Plan como la adecuada y necesaria. Las medidas de gestión, idóneas. La simplificación de trámites y agilización de procedimientos son, asimismo, soluciones óptimas. Sorprende que sobre tan polémicas decisiones y tales mimbres normativos se haga descansar el éxito del Plan. No reiteraré lo ya expuesto en otras entradas, pero la bofetada final puede ser monumental: demasiado peso gestor para una Administración General del Estado que concentra todo el impulso, seguimiento y control del modelo cuanto sus prestaciones gestoras son muy limitadas, lo que anuncia o una externalización o una incorporación de personal externo cualificado o un previsible fracaso de gestión. La clave está en descentralizar al máximo la gestión en los niveles de gobierno autonómicos y locales (como así se apunta), pero aún así la batuta y el control sigue siendo absolutamente centralizada. Ya veremos cómo funciona; pues las administraciones autonómicas y locales tampoco están precisamente en su mejor momento.

Final 

El Plan que se ha presentado sigue, por consiguiente, en estado gaseoso. Como ya lo estaba, aunque con algunas concreciones, sobre todo de asignaciones financieras a cada política palanca y, particularmente, a sus respectivos componentes (30 en total; pero sólo 26 con asignaciones financieras) que allí se integran. El Componente es el elemento central de asignación presupuestaria. La batalla de la concreción sobre qué proyectos se llevarán a cabo, así como cuántos PERTE se pondrán en circulación, y en qué medida la gestión de tales proyectos será territorializada o no (algo que también depende de lo anterior) se deja de momento en el limbo y a la decisión de cada Ministerio y Conferencia Sectorial en función de las competencias de cada nivel de gobierno.

En cualquier caso, el modelo de Gobernanza sigue marcado por la línea dibujada en el decreto-ley de fondos, y por tanto es muy centralista en lo que se refiere a la selección de algunos proyectos (especialmente, PERTE) y también al control de la ejecución de todos los proyectos de inversión y de las reformas. Los hitos y objetivos los impulsan y fiscalizan los departamentos ministeriales. Y, por tanto, está completamente inspirado en un modelo departamental, en cuanto que la gestión de cada Componente se vincula (al menos así se dice) a un determinado Ministerio, con lo cual obliga a que los proyectos de inversión sean monotemáticos y que, por consiguiente, los proyectos transversales encuentren dificultades de imputación y se puedan perder iniciativas de innovación y transformación que no puedan ser situadas en un único ámbito competencial ministerial, salvo que se abran vías de flexibilización en la participación en las ayudas y en la gestión de los proyectos.

Lo más preocupante no es que esa configuración departamental hipoteque la selección de los proyectos, sino que todo apunta a que, si no se adoptan medidas correctoras, puede hipotecar la propia ejecución. Con lo cual todo hace presumir (y espero sinceramente estar equivocado) que lo que mal empieza, mal puede acabar, salvo que la flexibilidad y la capacidad de adaptación haga corregir los errores.. Veremos cómo se definen los proyectos, de qué manera se gestionan y cómo se absorben. Son las tres preguntas clave que quedan todavía hoy sin resolver.

DOCUMENTACIÓN:

130421- Plan de recuperación, Transformacion y Resiliencia

16032021_PreguntasRespuestasPR

 

Una versión previa de este texto puede leerse aquí.

Ayudas que llegan, aunque sea tarde y con alcance limitado: análisis y críticas del Real Decreto-ley 5/2021

El pasado 17 de marzo, hace apenas un mes, se celebró el aniversario de la declaración del primer estado de alarma, hito que confirmó el inicio oficial de la situación de crisis sanitaria provocada por la covid-19 en nuestro país. La pandemia y las medidas para contenerla han tenido un impacto económico sin precedentes en nuestra historia reciente. Después del desplome del empleo provocado por el confinamiento domiciliario de marzo, con casi 9 millones de trabajadores afectados, 2020 deja un balance con cerca de 800.000 personas en ERTE, otras tantas elevando el desempleo a los casi 4 millones de parados y alrededor de 50.000 empresas menos.

Si estas cifras, siendo dramáticas, no han resultado mucho peores ha sido gracias a la intensa actividad durante el año pasado para desplegar un sistema de protección social extraordinaria frente al impacto de la crisis sanitaria. Estas medidas se han materializado en mecanismos de sustitución de rentas para asalariados y autónomos que tuvieron que suspender su actividad y para trabajadores en cuarentena por contagio o contacto estrecho, así como políticas de garantía de ingresos para personas en riesgo de exclusión social.

Esta acción protectora, sin embargo, ha tenido todo este tiempo una laguna notable: la de ayudas para empresas en funcionamiento con el fin de compensar la reducción de sus ingresos ordinarios por la pandemia. Esta ausencia es más llamativa cuando se tiene en cuenta que estos esquemas de soporte económico han sido habituales en otros países de la Unión Europea. En España, sin embargo, son las Comunidades Autónomas las que han liderado la concesión de este tipo de ayudas no reembolsables para empresas en pérdidas, cada una por su cuenta, mientras que el Gobierno central ha limitado sus transferencias a rescates de empresas de cierto tamaño a través de la SEPI o a subvenciones de carácter sectorial, como las reconocidas a los sectores del transporte. Como destaca un informe de Funcas sobre estas ayudas en perspectiva comparada europea, del notable esfuerzo en recursos hecho por España (7,3% del PIB), la mayoría se ha destinado a ayudas financieras, en particular créditos avalados por el ICO. Alemania, por su parte, ha focalizado sus esfuerzos (3% del PIB) en ayudas directas, con 50.000 millones de euros en total hasta la fecha.

De ahí que la reciente aprobación del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19 pareciera venir a colmar un vacío en el sistema de protección social edificado a lo largo de esta crisis sanitaria. La norma, ahora en trámite por el Congreso de los Diputados tras ser convalidada, regula un paquete de ayudas por un importe total de 11.000 millones de euros: 7.000 millones en ayudas directas, 3.000 millones para reestructuración de deuda financiera de las empresas y 1.000 millones para recapitalización de empresas medianas.

Ayudas directas para empresas y autónomos

La primera línea consiste en ayudas directas no reembolsables para apoyar la solvencia y reducir el endeudamiento de empresas y autónomos. Las ayudas tienen carácter finalista y se deben emplear en el pago de las deudas y de los costes fijos en los que haya incurrido la empresa con motivo de su actividad (art. 1.1, RDL 5/2021). La ayuda se deberá destinar primero al pago de deuda con proveedores, por orden de antigüedad, y, si procede, a reducir el nominal de la deuda bancaria, primando la que cuente con aval público. Sólo podrán satisfacerse deudas y costes fijos devengados entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2021 (art. 1.3, ibíd.).

Podrán ser beneficiarias las empresas o autónomos cuyo volumen anual de operaciones haya caído al menos un 30% en 2020 respecto a 2019, siempre que en ese año no hubiesen declarado un resultado neto negativo (art. 3.1, ibíd.). En teoría, este último requisito busca evitar que las ayudas puedan llegar a empresas que ya eran “inviables” antes del estallido de la pandemia. Pero su exigencia general hace que sean automáticamente excluidas empresas que, siendo viables, pudieron declarar pérdidas. Por ejemplo, empresas que incurrieron en gastos extraordinarios por la realización de inversiones o por otras contingencias.

Pero no todas las empresas que cumplan los requisitos podrán acceder a estas ayudas. Estas no tienen un alcance universal, sino que están limitadas a las empresas y autónomos cuya actividad se encuadre en alguno de los 95 códigos CNAE previstos en el Anexo I de la norma (art. 3.5, ibíd.). Este criterio, muy criticado, deja fuera a muchos negocios que también se han visto golpeados de lleno por la pandemia, como peluquerías, academias, tiendas de souvenirs o autoescuelas, entre muchos otros. Ante la polémica generada por esta decisión, el Gobierno se ha comprometido a ampliar las actividades que puedan ser destinatarias de estas ayudas.

Asimismo, no serán elegibles las empresas o autónomos que hubieran sido condenadas por sentencia firme por delitos como los de prevaricación o fraude, entre otros. Tampoco las que no estuviesen al día en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias o con la Seguridad Social, ni las que estuviesen declaradas en concurso o como insolventes, o que hubieran solicitado tal declaración, ni tampoco las que tuviesen su residencia en un país o territorio considerado como paraíso fiscal (DA4ª.1, ibíd.). Como condición para su percepción, los beneficiarios están obligados a mantener la actividad hasta el 30 de junio de 2022 y no podrán repartir dividendos ni incrementar el sueldo a sus directivos en los dos años posteriores a la percepción de las ayudas (DA4ª.2, ibíd.). Eso sí, en esta ocasión no estarán obligadas a mantener el nivel de empleo en la empresa con sanción de reintegrar las ayudas en caso de incumplimiento, una cláusula controvertida con potenciales efectos perjudiciales para la recuperación que sí se ha venido aplicando en las exoneraciones de cotización asociadas a los ERTE.

La cuantía de las ayudas varía en función de las pérdidas y el tamaño de la plantilla. En las empresas con un máximo de 10 empleados, la cuantía será el 40% de la caída del volumen de operaciones en 2020 respecto a 2019 que supere el 30% de reducción exigido para acceder a las ayudas. En las que tengan más de 10 empleados, el primer porcentaje será del 20%. En todo caso, la cuantía de la ayuda será como mínimo de 4.000 euros y como máximo de 200.000 euros (art. 3.2.b), ibíd.). Un ejemplo. Una empresa con una plantilla de 5 trabajadores tuvo en 2019 un volumen de operaciones de 100.000 euros y en 2020 de 50.000 euros. La caída en este caso es del 50%, por lo que la empresa es elegible. Con estos datos, la empresa tendría derecho a una ayuda equivalente al 40% del importe de la reducción experimentada que exceda del que equivaldría al de la caída del 30% exigida para ser elegible, esto es, la diferencia entre 70.000 euros (30%) y 50.000 euros (20%). Por tanto, la cuantía de la ayuda sería el 40% de 20.000 euros o, en definitiva, 8.000 euros.

Con carácter específico, para los empresarios y profesionales que tributan en régimen de estimación objetiva o por “módulos” en el IRPF, la ayuda tendrá en todos los casos una cuantía fija equivalente a 3.000 euros, cualquiera que haya sido su volumen de operaciones (art. 3.2.a), ibíd.). Esta limitación, aunque lógica desde una óptica de reciprocidad con la tributación también independiente de los ingresos de estos autónomos, en un contexto como el actual puede resultar demasiado restrictiva. La polémica en torno al sistema de módulos ni es nueva ni se puede decir que carezca de fundamento, pero no parece que éste sea el mejor momento para pretender resolverla aun a costa de poner en riesgo la viabilidad de muchos pequeños negocios, muchos de ellos de hostelería.

Por otra parte, aunque hablamos todo el rato de ayudas ‘directas’, el sistema de gestión regulado en la norma dista de ser directo. A diferencia de otras medidas aprobadas hasta la fecha, en este caso, aunque los requisitos de acceso los determina la norma estatal y se acreditan por la Administración General del Estado, en particular a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, mientras que la ejecución y control corresponde a las Comunidades Autónomas, en su caso, previa suscripción del oportuno convenio de colaboración entre ambas administraciones (art. 4, ibíd.).

Así, los 7.000 millones de euros comprometidos en esta línea de ayudas se dividen en dos compartimentos: 2.000 millones se reservan en exclusiva para Baleares y Canarias, por ser dos de las comunidades más afectadas, y los 5.000 millones restantes se reparten entre las demás de Comunidades Autónomas (art. 2.1, ibíd.). En el primer caso, el reparto entre ambas autonomías es proporcional al peso de cada una en la caída en 2020 de los afiliados en términos netos, esto es, descontando el efecto de los ERTEs. En el segundo, se aplican los mismos criterios de reparto de los fondos REACT EU, de acuerdo con tres indicadores: renta, desempleo y desempleo juvenil (art. 2.2, ibíd.). Los términos concretos de la distribución de los fondos en ambos casos serán en todo caso definidos por Orden de la Ministra de Hacienda (art. 2.3, ibíd.).

El hecho de que las ayudas se articulen como subvenciones, sujetas por tanto a disponibilidad presupuestaria, supone en la práctica una limitación al número máximo de ayudas que se pueden conceder. Además, el que los fondos se repartan entre las Comunidades Autónomas y que sean ellas las que convoquen las subvenciones correspondientes para las empresas y autónomos en sus respectivos territorios, supone otra limitación al número máximo de ayudas que se pueden conceder en cada comunidad.

Teniendo en cuenta esta doble limitación, al menos en origen, ¿qué sucede si el total de fondos asignados a es insuficiente para cubrir todas las solicitudes que se realicen y cumplan los requisitos exigidos en la norma? Aunque no está claro, es probable que ahí las Comunidades Autónomas deban elegir entre suspender sin más su concesión una vez se agoten los fondos estatales o bien continuar complementando su financiación con fondos propios. La segunda opción tendría incluso cierta justificación: las CCAA han concedido y conceden subvenciones propias a sectores y empresas afectadas en sus territorios, por lo que seguro que existe margen para su integración con esta nueva línea de ayudas. Pero al no haberse planteado con carácter previo ningún mecanismo de armonización con las CCAA, la única vía será la que se pueda prever por convenio de colaboración. Y esa posibilidad ni es segura ni es automática.

Medidas de reestructuración de la deuda financiera

La segunda línea del paquete aprobado tiene por objeto apoyar la solvencia de las empresas y autónomos que hayan suscrito operaciones de financiación que cuenten con aval entre el 17 de marzo de 2020 y el 13 de marzo de 2021 (art. 6.1, ibíd.). Las condiciones aplicables y los requisitos de elegibilidad se establecerán por acuerdo de Consejo de Ministros (art. 6.2, ibíd.). No obstante, sólo podrán aplicarse estos beneficios las empresas y autónomos que, teniendo derecho y estando en plazo, hubieran previamente solicitado a las entidades financieras las medidas de ampliación de plazos y carencias recogidas en el Real Decreto-ley 34/2020, de 17 de noviembre, de medidas urgentes de apoyo a la solvencia empresarial y al sector energético, y en materia tributaria (art. 6.3, ibíd.).

Entre las medidas de apoyo público a la solvencia empresarial que podrán solicitar las empresas y autónomos, está la extensión de los plazos de vencimiento de las operaciones de financiación que han recibido aval público por un periodo adicional, con la extensión en paralelo del aval (art. 7, ibíd.) o, en su caso, el mantenimiento del aval público en las operaciones de financiación que se conviertan en préstamos participativos (art. 8, ibíd.).

También se podrá solicitar la reducción del principal pendiente en operaciones de financiación con aval público. Esta minoración no se producirá mediante quita, sino a través de una bonificación con cargo a una transferencia pública directa por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que se aplicará en el marco de los acuerdos de renegociación que se suscriban entre la empresa o autónomo deudor y la entidad financiera acreedora (art. 9, ibíd.). La posibilidad de aplicación de esta medida queda condicionada a que la entidad acreedora se haya adherido previamente a un Código de Buenas Prácticas cuyo contenido será definido por acuerdo del Consejo de Ministros (art. 11, ibíd.). Cabe esperar que uno de los compromisos a los que obligue el citado Código a las entidades adheridas sea el de aplicar una quita equivalente o proporcional a la bonificación con cargo a fondos públicos, haciendo que sea la propia entidad la encargada del análisis de solvencia y selección de los deudores que se acaben beneficiando de ambas medidas.

Fondo de recapitalización de empresas afectadas por Covid

Por último, el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, prevé la creación del Fondo de recapitalización de empresas afectadas por Covid con el fin de aportar apoyo público para reforzar la solvencia de las empresas que atraviesen dificultades de carácter temporal como consecuencia de la crisis sanitaria. El Fondo aportará dicho apoyo en forma de instrumentos de deuda, de capital e híbridos de capital, o una combinación de ellos, a empresas no financieras, cuyos criterios básicos de elegibilidad se establecerán por acuerdo de Consejo de Ministros. La financiación con cargo a este Fondo será incompatible con la del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, previsto en el Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para la reactivación económica y el empleo. De ahí que se suela hacer referencia a este instrumento como un “fondo de rescate para empresas medianas” (art. 17, ibíd.).

Tractor o remolque: Administración Pública y recuperación económica

“La agilidad para resistir y adaptarse «aquí» y «ahora» tiene distintas dimensiones, desde la capacidad de reaccionar rápido a la capacidad de reaccionar con precisión”

(Orkestra, Informe sobre competitividad del País Vasco 2020, Universidad de Deusto)

Preliminar

Hay palabras que adornan el lenguaje, aunque sea con sentido figurado. Una de ella es la de tractor que, cada vez con más frecuencia, se utiliza como adjetivo o cualidad que se predica de determinadas políticas o instituciones que actúan como fuerza transformadora o impulso de proyectos o ideas. La máquina o el vehículo de trabajo agrícola/forestal visualiza fuerza, cualidad física que se identifica por una potencia de tracción. Tal vehículo, unas veces empuja y otras mueve cualquier máquina o remolque adicional por mucha carga que haya de arrastrar. Aunque es lento, el tractor tiene gran capacidad de impulso. Y arrastrar o impulsar es lo contrario de remolcar. Quien impulsa, empuja y conduce, nunca va a la zaga; menos a rebufo.

Tal vez, por este conjunto de atributos, en particular imagino por la lentitud y por sus dimensiones mastodónticas, el adjetivo tractor define muy bien el papel que la Administración Pública debería tener en el largo proceso de recuperación y resiliencia, ejes sobre los cuales la Unión Europea nos marca el camino para intentar salir lo menos damnificados posibles del hoyo en el que esta monumental pandemia nos ha sumergido.

Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

El difundido (y hasta ahora difuso) Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España utiliza reiteradamente y en diferentes ámbitos esa expresión (unas veces como “tractor” y en otras como “tractora”), pero en una ocasión lo hace referido al papel que la Administración Pública tendrá (o debiera tener, que no es lo mismo) en ese proceso de recuperación económica, una vez que la pandemia esté controlada, algo sobre lo que la incertidumbre sigue pesando. Así se expresa el citado Plan:

No es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, activando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía

Ciertamente, si se analizan las medidas propuestas para que la Administración Pública cumpla ese rol tractor o de arrastre (“palanca” 4), la decepción es inmediata. No hay ninguna concreción y, en el único caso que existe, se nos reconduce a la estabilización del personal interino como gran propuesta modernizadora. Mejor guardar un prudente silencio. Sí que es cierto que se habla mucho de digitalizar, de flexibilizar, y otros verbos que sirvan para modernizar la Administración. Pero, al igual que sucede con las inconcreciones en la gestión del plan, que son supinas (véase el excelente análisis de Enrique Féas), en lo que a la transformación de la Administración Pública respecta sólo se llega a concretar que se aprobará un real decreto-ley (al parecer ya inminente) que modificará (veremos si mucho o poco), según se ha dicho, la legislación en materia de contratación pública, subvenciones, y las leyes general presupuestaria y de régimen jurídico del sector público, con la finalidad de lograr la finalidad imposible de tramitar ágilmente -algo que no hemos hecho últimamente- la gestión de los fondos europeos NGEU que se vehiculen a través de ayudas europeas. No insistiré en este punto, que ya traté en otra entrada, pero alcanzar lo que el profesor Manuel Hidalgo denominó virtuosismo en la gestión, atributo necesario para tener éxito en ese empeño, no se logra por una reforma normativa de urgencia incrustada en el BOE.

No me cansaré de repetirlo: la reforma de la Administración requiere abordar en paralelo y con coherencia tres pilares sustantivos: estructuras organizativas, procesos y personas. Y es un proceso largo, muy largo, lleno de dificultades que se han de vencer. Transformar la Administración Pública exige liderazgo político, coraje y mucho tesón. El ex presidente Mujica se lamentaba amargamente de que uno de sus fracasos de su mandato fue, precisamente, no haber podido llevar a cabo tal reforma. Los muros graníticos de la Administración son a veces infranqueables o inamovibles.

Por tanto, hoja de ruta, tiempo y paciencia estoica si se quieren remover las resistencias numantinas que aflorarán en todo proceso de cambio. Aunque existiera voluntad reformadora, que no la hay, el tiempo corre en contra nuestra. La manida “recuperación y resiliencia” la vamos a tener que afrontar, al menos los primeros años, con este destartalado edificio público que servirá para certificar un más que probable fracaso de gestión de tales fondos, en los nos jugamos que el país no quede más devastado de lo que ya está. Por eso urge, transformar. Sin pausa. Y con pasos efectivos, aunque sean pequeños, no con retórica vacua.

Informe Orkestra: Resiliencia antes, durante y después de la pandemia

De la Administración Pública como necesario elemento tractor de la recuperación también habla un interesante documento que, con el título de Resiliencia antes, durante y después de la pandemia, ha difundido recientemente Orkestra-Instituto Vasco de Competitividad (por cierto, salvo por lo que afecta a los enredos de la cogobernanza , resulta un texto mucho más sólido conceptualmente que el elaborado por el propio Gobierno central, aunque tengan objetos parcialmente distintos).  El documento sintetiza siete ejes estratégicos que deben acompañar en el proceso de recuperación económica. Y, entre ellos, cita concretamente el rol de las administraciones públicas que, entre otras actuaciones, se concretaría en que “deberán ejercer un papel tractor en la generación de nuevas soluciones e innovaciones”. Ahí es nada.

El citado informe apuesta por una noción de resiliencia (otra expresión de aplicaciones variopintas) con mirada al futuro, que se concreta en una evolutiva capacidad de adaptación/transformación y, asimismo, confiere un papel de relieve a las políticas impulsadas desde el sector público y por los diferentes niveles de gobierno o actores institucionales. El Informe también pone el foco en distintos pasajes en los fondos NGEU, y en la necesidad de que “la gran inyección de fondos previstos para recuperación y resiliencia en los siguientes años en el marco del Next Generation EU represente una oportunidad significativa”.

Pero para aprovechar los fondos de forma óptima -nos dice- será “particularmente importante orientarlos hacia inversiones que busquen aumentar la productividad y facilitar las transiciones necesarias de la industria”; es decir, tal como señaló el Gobernador del Banco de España en su reciente comparecencia en el Congreso de los Diputados, que tengan un efecto multiplicador sobre la economía. Lo demás, será pan para hoy y hambre para mañana.

En este documento se centra en la realidad empresarial vasca y la compara con dos regiones europeas. Incide en la fuerte capacidad de resiliencia del tejido empresarial vasco, generada a lo largo del tiempo; una posición que le ha protegido relativamente frente a un shock de las magnitudes como las que estamos viviendo en esta pandemia de nunca acabar. Aun así, las empresas (más en algunos sectores ya conocidos) están sufriendo lo suyo. Pero la fortaleza (relativa) de la innovación y de la productividad, así como la digitalización y la internacionalización, les ha dotado a algunas de ellas de la capacidad de resistencia y también de adaptación necesarias para afrontar este durísimo shock. No cabe duda que en otros territorios o comunidades autónomas hay emprendedores y tejido empresarial en constante adaptación, que asimismo optan por la innovación y apuestan por la digitalización, productividad e internacionalización. Las Administraciones Públicas deberían aprender de tales modelos de resiliencia y aplicar sus lecciones. Con las modulaciones, pertinentes, sería una buena vía.

Final: La Administración Pública frente a la recuperación económica. ¿tractor o remolque?

La pregunta que surge tras exponer muy brevemente el contenido de ambos documentos es muy obvia: ¿Están actualmente las Administraciones Públicas en condiciones objetivas adecuadas para ejercer esa función tractora o multiplicadora de la economía y cumplir el rol que de ellas se predica? Si no lo están, la oportunidad que se pierda no volverá nunca.

Mi primera impresión, y me encantaría estar equivocado, es que nuestro sistema político-administrativo tendrá dificultades sinfín para dar respuesta cabal a tales desafíos inmediatos. Los retos que vienen son inmensos y el dualismo público/privado sufrirá unas tensiones enormes, puesto que la única característica en la que la aparente tracción pública parece visibilizarse es en la distribución intermediaria de fondos europeos: es el símil del tractor que remolca a la política en su papel de Reyes Magos repartiendo dinero sinfín. Suprimida las próximas cabalgatas, es lo que queda. Los fondos como caramelos. Eso sería un monumental error.

La senda es otra, muy distinta. Esto se ha de tomar en serio y se debe articular un modelo de gobernanza apropiado al contexto: se tienen que identificar proyectos de ayudas de inversión que sean un revulsivo multiplicador de empleos y del crecimiento (la imprescindible digitalización hay que ser conscientes que, como expuso el periodista económico Carlos Sánchez, es un ámbito poco intensivo en generación de empleo, al menos en su primera etapa; más lo es en su parcial eliminación, si la robótica de procesos y la Inteligencia Artificial se afianzan, como todo apunta). Otra cosa es lo que surja luego, pero eso tardará más.

Tales proyectos, además, hay que tramitarlos y gestionarlos adecuadamente, evaluarlos y certificarlos. Fallar en esto es empobrecer el país y a sus gentes. Por tanto, es hora de hacer política pensando en la gestión. La Gobernanza de los Fondos NGEU tal como está recogida en el PRTR es muy pobre en su diseño y planteará problemas. Hay que mejorar ese Plan y concretarlo. A diferencia de lo realizado en otros países (por ejemplo, Grecia), aquí vamos a un modelo político centralizado (sea estatal o autonómico) de reparto de fondos, que -como ya traté en la entrada anterior- puede ser fuente de innumerables problemas.

El Informe de Orkestra aborda en su parte final un tema clave:  Resistir y adaptarse «aquí y ahora». Tendremos que vivir largo tiempo con la pandemia. Y es hora de combinar adecuadamente ambos planos, el de la resistencia o recuperación y el de la adaptación. La mirada cortoplacista de lo urgente no puede tapar la visión estratégica que ahora más que nunca resulta imprescindible. Las organizaciones públicas siguen obsesionadas desde el mes marzo pasado con la contingencia de lo urgente, olvidando totalmente la necesidad de adaptación. Es una política de luces cortas. Carecen, así, de esa capacidad tractora, por mucho que los papeles la prediquen. Y, en los meses inmediatos, no la adquirirán.

La resiliencia cuesta tiempo construirla; la transformación, más. Pero, aun así, los gobiernos deben reaccionar rápido y con precisión si quieren de verdad comenzar a transformar lo público. Y la rapidez no es, precisamente, un atributo público. Una parte razonable de la solución del problema estará en la colaboración público/privada. Pero aquí los conflictos de intereses o el clientelismo pueden florecer por doquier. Hay que andar con pies de plomo.  Poner fuertes barreras preventivas y de control ex post. No trabas.

La solución óptima es disponer de capacidad de reacción. Una Administración estancada y adormecida en la rutina tramitadora y con muy escasa capacidad creativa y de innovación, sólo puede despertar con un liderazgo político que mueva sus adormecidas y rutinarias estructuras y procesos, y que despeje la zona de confort en la que vive la burbuja del empleo público. Únicamente aquellos niveles de gobierno que, junto a los proyectos de inversión, sean capaces de promover o impulsar mejoras graduales vehiculadas a través de programas de transformación, podrán obtener más credibilidad europea y, sobre todo, serán capaces de promover ese efecto de retorno multiplicador sobre el tejido económico, así como sobre la propia ciudadanía, haciendo menos duros los años venideros, que plácidos nunca serán.

El dilema de las Administraciones Públicas (y también de la política) es muy obvio: seguir siendo eterno remolque o pasar a convertirse paulatinamente en un actor impulsor del crecimiento y del bienestar de la ciudadanía. Que cada nivel de gobierno busque su camino. En eso y no en otra cosa consiste la política: establecer prioridades y mejorar la vida de la ciudadanía. Aunque todo esto, con las prisas y el tacticismo chapucero que nos invade, parece haberse olvidado.

Gestionando los fondos europeos: medidas urgentes y mecanismos de control (II)

En un post anterior, se mostró el gran reto que tiene España por delante para aprovechar los fondos europeos destinados a impulsar la recuperación de la crisis económica producida por la covid. En este sentido, se presentaron los objetivos y las principales medidas planteadas en el proyecto de Real decreto-ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia. Sin embargo, queda una cuestión fundamental por abordar: la importancia de que los mecanismos de control no sean mermados durante este esfuerzo histórico al que se enfrenta nuestro país. En este sentido, no deben debilitarse los mecanismos de control “a posteriori” y es imprescindible cumplir con pleno respecto al principio transparencia e integridad pública.

Cierto es que los “cuellos de botella” pueden tener un efecto muy pernicioso, al demorar los compromisos de gasto y, de este modo, impedir que puedan ser atendidos con el importe asignado al Reino de España del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y los demás programas incluidos en los fondos europeos Next Generation EU. Pero no es menos cierto que la reducción de filtros en el proceso pone en riesgo la revisión previa de garantías. Estas medidas excepcionales tampoco deben suponer una merma para el fortalecimiento del control posterior. Los fondos deben concederse con luz y taquígrafos, respetando la trasparencia e integridad que se le debe exigir a “todo buen gobierno”. Debemos estar además plenamente seguros de que no se infringirán las directivas de contratación y concesiones y los principios de concurrencia, igualdad de trato, transparencia, integridad y eficiencia en el gasto público que se proclaman en el art 1 de la LCSP.

La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, manifestaba hace unos días al periódico el País que el “Gobierno está trabajando intensamente para agilizar todos los procedimientos” y negociando con la CE que el control financiero de los fondos se realice a posteriori. “Tenemos que adaptar un mecanismo exprés a los requisitos que Europa exige para que finalmente dé por certificado el gasto. Nosotros queremos trasladar a Europa que este plan de recuperación no puede funcionar como el marco financiero plurianual en términos de verificación y justificación. Porque es un mecanismo que tiene mucha complejidad y hace que haya un decalaje muy importante entre el gasto y el ingreso porque el procedimiento de verificación y fiscalización tiene mucho tiempo y siempre se acumula los ingresos en el último año. Debería haber una cierta corrección entre la ejecución del gasto y la llegada del ingreso”.

Europa marca la hoja de ruta sobre cómo será el control posterior: los respectivos Planes por cada país deberán ser validados por la Comisión Europea y además deberán someterse a la evaluación de un organismo independiente, que en el caso de España será la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef). La Comisión contará con dos meses para evaluarlo y un mes adicional para hacer una propuesta al Consejo para su aprobación, por lo que nos iríamos a finales de julio del 2021. La financiación dependerá del cumplimiento de los objetivos, los fondos se liberarán a los países en función de diferentes hitos, si estos no se cumpliesen los pagos se suspenderían y la contribución financiera podría reducirse.

Respecto al proyecto  de gobernanza en el borrador normativo, el Gobierno se ha visto obligado a última hora (el 25/11/2020) a rectificar el proyecto de gobernanza de su plan estrella de recuperación.  El borrador del decreto, establece cinco nuevos órganos de gobernanza:

  • El principal, la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia de la que iban a formar parte 11 ministros.
  • El segundo órgano de gobernanza será un Comité Técnico, controlado directamente por el presidente y su equipo.
  • También se constituirá una Unidad de Seguimiento del Plan de Recuperación en la Presidencia del Gobierno. El texto señala expresamente que “el departamento de asuntos económicos de la Presidencia del Gobierno realizará el seguimiento del plan de recuperación con objeto de mantener informado de modo directo y continuo al presidente del Gobierno”.
  • Este departamento también creará foros de alto nivel para asesorar al Gobierno en la ejecución del plan, un espacio para dar entrada a expertos y empresas, que será el cuarto órgano de gobernanza. Además, habrá un espacio específico para que participen la patronal y los sindicatos.
  • Y, por último, se reactivará la Conferencia Sectorial de Fondos Europeos para dar participación en la gestión a las comunidades autónomas, claves en la ejecución del plan. Este órgano estará presidido por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero.

Si bien otros países europeos, como Italia, han hecho pivotar este tipo de organismos alrededor de una figura independiente de prestigio, nuestro ejecutivo por el momento está procurando que todo el control quede en manos del presidente y su equipo.

Respecto a la importancia del control, sin perjuicio de compartir la necesidad de acabar con la burocracia y los cuellos de botella, como Letrada de un Organismo de Control Externo (pues en la actualidad ocupo el puesto de Letrada Mayor en el Consello de  Contas  de Galicia), debo poner de manifiesto que la flexibilización de trámites administrativos y una justificada regulación normativa ad hoc para la gestión de fondos europeos Next Generation EU pueden suponer una merma de los mecanismo del control y transparencia en su gestión.

Por otro lado, las dudas que albergan todos los expertos señalan a la falta de capacidad del país para poder identificar, tramitar con agilidad, ejecutar y rendir cuentas de los proyectos que se presentarán para optar a las ayudas. En agosto se anunció que sería Moncloa la que lideraría la comisión interministerial encargada de seleccionar y gestionar el dinero, con el director del Gabinete y el jefe de la Oficina Económica como principales responsables. Sin embargo, el 58 % de los mismos serán transferidos a comunidades autónomas y ayuntamientos. 

En este contexto, no podemos olvidar en qué país vivimos. Simplemente observando el estatus quo de la percepción de la actividad de contratación pública en España se puede constatar que la corrupción pública es sin duda percibida por los españoles como uno de los mayores problemas sociales[1]. Esta percepción por sí sola genera desaliento respecto al progreso social y desafección hacia las instituciones democráticas. Todo ello sin contar que la corrupción real, se identifique o no como problema, desvía a la administración de servir a los intereses públicos, dilapida los recursos comunes y acaba generando una cultura empresarial más proclive a invertir en sobornos que en tecnología y mejoras en el desarrollo del negocio.

  • Es ahora más que nunca, en este nuevo contexto de recuperación de la situación de crisis sanitaria, el momento en el que la gestión preventiva de riesgos se muestra como una tarea esencial si realmente los poderes adjudicadores quieren perseguir una mejora, en términos de eficiencia y eficacia, en el ciclo de vida de la contratación pública.

Es público y notorio que la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)[2] recomienda a los gobiernos y administraciones en relación a la contratación pública que “Se evalúen de forma periódica y sistemática los resultados de los procedimientos de contratación; se desarrollen indicadores de rendimiento, eficacia y ahorro en la contratación pública; se elaboren herramientas de evaluación de riesgos que permitan identificar y gestionar amenazas al sistema de contratación pública y se den a conocer las estrategias de gestión de riesgos en la contratación pública

Además del control preventivo, es necesario planificar con la máxima antelación posible y teniendo en cuenta la capacidad administrativa de las diferentes entidades públicas que van a ejecutar los fondos de entre los 8.000 organismos licitadores existentes.

  • También resulta imprescindible crear equipos especializados en el ámbito público y en los tres niveles (estatal, autonómico y local) que cuenten con experiencia previa en contratación pública, así como oficinas de gestión centralizada de las convocatorias. Y se deben simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de las ayudas, pero con profesionalización de los empleados públicos, que “habelos hailos” y muchos, como se dice en mi tierra. Ante este número importante de solicitudes que se espera recibir, el documento recoge la posibilidad de ampliar el personal público.
  • Se requiere un esfuerzo de coordinación importanteLas ayudas tienen que calar en la economía de forma muy capilar y no solo beneficiar a grandes empresas, sino también a las pymes.Para optimizar las ayudas hay que incorporar a la iniciativa privada y articu­lar mecanismos para que haya un efecto multiplicador de la inversión, como reclama Bruselas.
  • Finalmente, difícilmente puede exagerarse el papel nuclear que deben jugar el Tribunal de Cuentas y los Organismo de control Externo autonómicos (OCEX), teniendo presente en su control las técnicas y herramientas preventivas de gestión del riesgo, que se pueden complementar perfectamente con la función nuclear de fiscalización de los OCEX y que ambas funciones pueden “retroalimentarse” para mejorar. Cierto es que, todo cambio de paradigma cuesta en la esfera pública, pero debemos ser receptivos hacia un giro en la cultura preventiva respecto al control de riesgos en los nuevos fondos europeos Next Generation EU.

Necesitamos tal giro para dirigirnos hacia una cultura centrada en la gestión sistemática del riesgo, incluyendo la identificación, evaluación, tratamiento y seguimiento de este. La gestión sistemática del riesgo, en definitiva, es una herramienta adecuada para el reto que afrontamos, en tanto que permite la medición del desempeño y detecta aquellas debilidades del sistema que necesitan de una nueva forma de ser tratadas. Que no miremos hacia atrás en unos años lamentando la falta de controles, pues tanto mal nos hará ponernos palos en las ruedas como conducirnos hacia caminos sin salida. No perdamos esta vez la oportunidad.

[1] Según el estudio realizado por Transparencia Internacional España, que se hizo público el 29 de enero de 2019. España ocupa la posición 41 entre los 180 países estudiados en el impacto de Percepción de la Corrupción (IPC). Por otro lado, España se ubica en el puesto número 20 entre los 28 países de la Unión Europea. Pese a esta leve mejora en la puntuación, hay que destacar que España se encuentra por debajo de Chipre y República Checa, países con los que compartía la misma puntuación el año pasado. Acceso web: https://transparencia.org.es/espana-mejora-levemente-en-el-indice-de-percepcion-de-la-corrupcion-2018/. Consultado en noviembre de 2020.

[2] Los principios promulgados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y que han de regir la contratación pública son la evaluación, la transparencia, la integridad la gestión del riesgo, la responsabilidad, la accesibilidad, equilibrada, la integración, la e-contratación, la capacitación, la eficiencia y la participación son evaluación. Consultado el 6 de mayo de 2020.

Gestionando los fondos europeos: medidas urgentes y mecanismos de control (I)

Recientemente hemos conocido el proyecto del Real Decreto-Ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia. Ciertamente, son muchas las voces que han señalado la necesidad de adoptar medidas para que nuestra Administración sea capaz de enfrentar el gran reto que se presenta ante nosotros de cara a la recuperación económica tras los daños causados por la COVID. Sin embargo, estas medidas en ningún caso deben suponer una merma de los mecanismos de control.

En este post presentaré, en primer lugar, un análisis del reto que supondrá la recepción de los fondos que la Unión Europea va a facilitar de cara a esta recuperación. Para ello, presentaré algunos datos sobre la capacidad de España para gestionar fondos europeos y las claves de Real Decreto arriba citado. Será en un próximo post cuando plantearé los riesgos que plantea dicho proyecto de Real Decreto para los mecanismos de control, así como la importancia de estos.

1. Con los fondos Next Generation EU nos la jugamos mucho como país.

El presupuesto a largo plazo de la UE, junto con la iniciativa Next Generation EU, que es un instrumento temporal concebido para impulsar la recuperación, será el mayor paquete de estímulo jamás financiado a través del presupuesto de la UE de su historia. Un total de 1,8 billones de euros ayudará a reconstruir la Europa posterior a la COVID-19, que será más ecológica, digital y resiliente. El nuevo presupuesto a largo plazo aumentará los mecanismos de flexibilidad para garantizar su capacidad de hacer frente a necesidades imprevistas. Se trata de un presupuesto preparado no solo para las realidades actuales, sino también para las incertidumbres del futuro.

El 10 de noviembre de 2020 se alcanzó un acuerdo entre el Parlamento Europeo y los países de la UE en el Consejo sobre el próximo presupuesto de la UE a largo plazo y Next Generation EU. Este acuerdo permitirá reforzar programas específicos con cargo al presupuesto a largo plazo para el período 2021-2027 por un total de 15.000 millones de euros.

Entre las prioridades de la Comisión Europea pasan por invertir en tecnologías limpias, transporte sostenible, digitalización de los servicios públicos y la adaptación de los sistemas educativos, entre otras, animando a que se incluyan en estos planes inversiones y reformas los siguientes ámbitos emblemáticos:

  • Activación. Puesta en marcha temprana de tecnologías limpias con perspectivas de futuro y aceleración del desarrollo y el uso de energías renovables.
  • Renovación. Mejora de la eficiencia energética de los edificios públicos y privados.
  • Carga y Repostaje. Fomento de tecnologías limpias con perspectivas de futuro a fin de acelerar el uso de un transporte sostenible, accesible e inteligente, de estaciones de carga y repostaje, y la ampliación del transporte público.
  • Conexión. Despliegue rápido de servicios de banda ancha rápida en todas las regiones y hogares, incluidas las redes de fibra y 5G.
  • Modernización. Digitalización de la Administración y los servicios públicos, incluidos los sistemas judicial y sanitario.
  • Ampliación. Aumento de las capacidades industriales europeas en materia de datos en la nube y desarrollo de procesadores de máxima potencia, de última generación y sostenibles.
  • Reciclaje y Perfeccionamiento Profesionales. Adaptación de los sistemas educativos en apoyo de las competencias digitales y la educación y la formación profesional a todas las edades.

2. La historia negra de España en la gestión de fondos europeos.

España tiene por delante una misión complicada. El reto más importante de su historia reciente. Es el segundo país más beneficiado por los fondos que va a poner Europa sobre la mesa para la reconstrucción de la crisis provocada por la pandemia y la transformación de su economía en los próximos seis años. Un paquete de ayudas de 200.000 millones de euros que podría rondar el 3% del PIB anual, donde se integran 140.000 millones del fondo Next Generation EU, el más potente. Con ellos pretende invertir 72.000 millones de euros en los próximos tres ejercicios (a través de las subvenciones del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia y del programa ­React-EU, que se destinarán en un 37% a inversión verde y en un 33% a la transformación digital).

Pero España no tiene un buen de­sem­peño en la gestión de los fondos europeos, como reconoce la propia Comisión Europea. A finales del año pasado, había certificado el 33% de las ayudas y seleccionado el 72% de los proyectos. Además, esta semana el Tribunal de Cuentas Europeo (TCUE) ha tirado de las orejas al Gobierno español porque los gastos con cargo al presupuesto de 2019 “contienen demasiados errores”, lo que demuestra la necesidad de mejorar los controles con vistas al plan de recuperación contra la covid-19.

El informe del TCUE de los auditores europeos recoge fallos en los gastos de alto riesgo, que representaron más de la mitad de las ayudas; sobre todo, en los proyectos de la política de cohesión. Pese al aumento de la tasa de errores y de dar una opinión adversa a las cuentas españolas, el tribunal dice que son fiables. En todo caso, su presidente, Klaus-Heiner Lehne, ha señalado que: “Necesitamos normas más claras y sencillas para las finanzas europeas. También hacen falta controles efectivos sobre la manera en que se gasta el dinero y sobre si se logran los resultados perseguidos. En estos tiempos de crisis, la Comisión Europea y los Estados miembros tienen una enorme responsabilidad en la gestión de las finanzas de la UE”.

3. ¿Cuáles son las claves del proyecto del Real decreto-ley de medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del plan de recuperación?

La finalidad de este proyecto de Real decreto-ley es dar respuesta a la necesidad de abordar una reforma estructural que modernice los procedimientos de ejecución presupuestaria, flexibilice los mecanismos de planificación, permita un buen seguimiento y una auditoría eficiente y única de los proyectos, tenga una aproximación plurianual coherente con la naturaleza de los proyectos de inversión, contemple el desarrollo de proyectos de carácter transnacional o de interés europeo y prevea nuevos mecanismos, como los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y la Transformación Económica (PERTE) para favorecer la colaboración público-privada en el ámbito de la ejecución de políticas públicas.

De acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020, “los compromisos jurídicos de un programa completado por «Next Generation EU» se contraerán a más tardar el 31 de diciembre de 2023. Los pagos correspondientes se harán a más tardar el 31 de diciembre de 2026. Existe, por consiguiente, un marco temporal relativamente corto durante el cual se podrá hacer uso de los fondos.

Es necesario, por ello, introducir medidas el proyecto normativo dirigido a agilizar la tramitación de los procedimientos de contratación pública y de concesión de subvenciones con vistas a alcanzar los siguientes objetivos:

  • Proporcionar a las unidades encargadas de la ejecución y gestión de los fondos europeos medios adicionales para hacer frente a esta labor, atajando o minimizando los “cuellos de botella” operativos, con el fin de conseguir una gestión ágil y eficiente.
  • Generar sinergias entre dichas unidades, gracias a modelos de documentación administrativa extrapolables y a la preferencia otorgada a la tramitación de estos procedimientos.
  • Acortar los tiempos de tramitación de los expedientes y simplificar su instrucción, favoreciendo la llegada del dinero a la economía.
  • Evitar que determinados trámites, como la fiscalización previa o la acreditación de la existencia de crédito presupuestario, impidan avanzar en la tramitación de los contratos o las ayudas, con el consiguiente ahorro de tiempo.
  • Hacer compatibles las imprescindibles medidas de control ambiental de determinados proyectos con la agilidad en la tramitación de los procedimientos destinados a llevarlos a cabo.
  • Incorporar a las entidades financieras a la misión de agilización.
  • Incentivar la búsqueda en el sector privado de proyectos transformacionales y alineados con los objetivos de los fondos europeos Next Generation EU, ante los réditos asociados a ser los primeros en plantear estos proyectos al sector público.

Las claves de la reforma se pueden sintetizan en los puntos siguientes:

  • Todos los contratos financiados con los fondos percibidos por el Reino de España en el marco del plan de recuperación les será de aplicación el régimen excepcional de tramitación urgente, con la consiguiente reducción de plazos y agilización del procedimiento”, asegura el texto preliminar. Para conseguirlo, por ejemplo, se elevarán los umbrales económicos para recurrir a los procedimientos abiertos simplificados, ordinarios y abreviados, lo que permitirá el acceso de más empresas por esta vía. Y también se prevé la posibilidad de otorgar subvenciones de concurrencia no competitiva para las que no requieran de valoración comparativa con otras propuestas.
  • Entre los cambios más destacados que introducirá el decreto está la reducción del plazo de evaluación: se da cinco días hábiles para el análisis. “El despacho de estos expedientes gozará de prioridad respecto de cualquier otro”, remarca el texto. Una celeridad que se hará en detrimento de un examen más exhaustivo, aunque el borrador defiende que no será así: “Se ha buscado dotar a su tramitación de una mayor agilidad, eliminando aquellas diligencias que no suponen una merma de los mecanismos de control de los convenios, singularmente las autorizaciones por el Consejo de Ministros, se han reducido los plazos para la emisión de aquellos informes que resulten preceptivos, y se ha determinado su eficacia desde la prestación del consentimiento de las partes”.
  • El proyecto recoge asimismo un artículo dedicado a la tramitación urgente. En el mismo, que todavía es susceptible a ser modificado, se recoge que todos los cambios normativos quedan limitados al reto actual: “Todas estas medidas, que tienen un carácter excepcional, se ciñen exclusivamente, como no puede ser de otra manera, a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”, matiza el documento.
  • En el caso de los proyectos que accedan a los fondos, se incluye la posibilidad de que reciban parte del dinero por adelantado. “Se prevé también la posibilidad de percibir anticipos por las operaciones preparatorias que resulten necesarias para realizar las actuaciones financiadas, hasta el límite del 50% de la cantidad total a percibir”. Un porcentaje que podría aumentar hasta el 90% de la anualidad en el caso de los proyectos que se consideren estratégicos para la economía española, los denominados Perte, que se declararán mediante un acuerdo del Consejo de Ministros. En un plazo de tres meses se habilitará un registro estatal —dependiente del Ministerio de Industria— al que tendrán que acudir las entidades interesadas en los proyectos escogidos.
  • Las sociedades que se incluyan en esta lista tendrán ventajas competitivas. “Será considerada preferente para la colaboración con todas las Administraciones públicas en relación con el desarrollo de ese proyecto, participando de forma activa en el desarrollo de la estrategia, tanto a nivel nacional como europeo”, añade el texto. Así, se prevé que sean muchas las compañías que acudan a este registro, ya que les permitirá recibir por adelantado un porcentaje mayor de la cuantía y sortear algunos trámites para la concesión de las ayudas vinculadas al proyecto en el que estén suscritas.

Una comisión frente a la crisis

Fue el jueves 9 de abril cuando en su comparecencia ante el Congreso de los Diputados el presidente Sánchez lanzó la idea de una Mesa de partidos políticos en la que fraguar los Pactos de la Moncloa del siglo XXI. La idea era convertir ese gran pacto en el motor fundamental con el que hacer frente, desde la unidad política, a la que el mismo Presidente calificó como la crisis económica y social de nuestras vidas, la pandemia derivada del COVID-19. Puede afirmarse que con ello no hacía sino recoger lo que ya entonces emergía como un clamor social.

Ha pasado un mes y la posibilidad de ese gran pacto parece haber muerto antes incluso de ver la luz. Primero, por exigencias del PP, aquella idea inicial se transformó de Mesa de partidos liderada por el Gobierno en una Comisión parlamentaria; luego, los que inicialmente acordaron su constitución, PP y PSOE, ni siquiera fueron capaces de promoverla conjuntamente. Finalmente su andadura se inició el pasado jueves 7 de mayo con la celebración de su sesión constitutiva; eso sí, sin privarnos de la correspondiente batalla sobre quién debiera presidirla y, al parecer, con ideas muy distintas sobre sus objetivos. En todo este tiempo se han seguido tomando decisiones de enorme calado en medio de los habituales acordes y desacuerdos, sin que hayamos sabido de una sola reunión o escuchado una propuesta sustantiva sobre el contenido de ese gran pacto.

Y no es porque el marco elegido no sea el adecuado: al contrario, sin duda es un acierto que sea el Congreso de los Diputados la sede de estos Pactos por la Reconstrucción Social y Económica (fatalista denominación elegida por PSOE y Podemos). Nuestro modelo constitucional de Estado, la Monarquía parlamentaria, reconoce como única sede de la voluntad ciudadana a las Cortes Generales, representadas por Congreso y Senado (art. 66 CE) y es precisamente del Congreso de donde surge la legitimidad del Gobierno, mediante el otorgamiento de la confianza precisa para llevar a cabo su programa. En nuestro caso el programa de un Gobierno, nacido con fórceps apenas dos meses antes de declararse la pandemia, que ha quedado completamente desbordado por la realidad. De ahí que no resulte nada desdeñable el efecto de recuperar la centralidad del Parlamento, en un momento donde urge afianzar la legitimidad democrática de nuestras instituciones, máxime una vez prorrogados los poderes extraordinarios que acumula el Ejecutivo con el estado de alarma.

El instrumento parlamentario elegido ha sido una Comisión Parlamentaria no permanente de las recogidas en los artículos 51 y 53 del Reglamento del Congreso. Son aprobadas por la Mesa de la Cámara, tras escuchar a la Junta de Portavoces, se crean para un trabajo concreto y se extinguen a la finalización del mismo. En este caso los promotores conjuntos han sido el Grupo Parlamentario del PSOE y Unidos-Podemos, su propuesta fue aprobada de forma unánime por la Mesa el pasado 28 de Abril. En el texto de su iniciativa, de forma escueta y genérica, se fijan como objetivos de la Comisión: la recepción de propuestas, la celebración de debates y la elaboración de conclusiones sobre las medidas a adoptar para la reconstrucción económica y social, como consecuencia de la crisis del COVID-19”.

La concreción de sus siguientes pasos se difiere a un plan de trabajo que a estas alturas aún no se ha aprobado, a ello está emplazada la Comisión en una próxima sesión.

Según el borrador filtrado por sus promotores, se habla de crear en su seno una serie de comisiones que aborden cuatro bloques temáticos: 1) El reforzamiento de la sanidad pública; 2) La reactivación de la economía y la modernización del modelo productivo; 3) El fortalecimiento de los sistemas de protección social, de los cuidados y la mejora del sistema fiscal; y 4) la posición de España ante la Unión Europea. Los resultados de esos cuatro bloques se refundirían en un documento de conclusiones que tras ser votado favorablemente en la Comisión se elevaría al Pleno para su aprobación definitiva. Ese dictamen serviría como orientación de las futuras políticas de reconstrucción económica y social con las que afrontar la crisis. Muchas de esas propuestas deberían traducirse en acciones del Ejecutivo, pero la mayoría de las reformas que se acuerden deben transformarse en proyectos o proposiciones de ley (desde luego la primera de todas la Ley de Presupuestos) cuyo debate y aprobación tendrá que recorrer nuevamente la vía parlamentaria.

El plazo establecido para el desarrollo de los trabajos de la Comisión es de dos meses, debería acabar su función a finales del mes de junio con la remisión de sus conclusiones al Pleno, aunque cabe su prórroga. Más allá de que esa suerte de comisiones dentro de otra comisión, a modo de matrioshkas rusas, no tienen acomodo en las normas reglamentarias, que sí recogen la creación de subcomisiones y ponencias; lo cierto es que la propia dinámica de todas las comisiones parlamentarias hace extremadamente difícil el cumplimiento de ése plazo, máxime cuando ya se ha perdido un mes en los prolegómenos y el desacuerdo ha presidido sus pasos hasta la fecha. Y sin embargo la magnitud de los propósitos de ésta Comisión quedó expuesta en las palabras del presidente de la Comisión, Patxi López, al ser elegido: “Esta Comisión tiene que ser la manifestación de un esfuerzo colectivo para buscar juntos una salida global, económica y social a nuestro país. Con la que superar las rencillas desde la convicción de que si fracasa la vida de los españoles será peor”.

Ante tan altas aspiraciones sólo cabe asegurar que pocas veces fue tan necesario evitar el fracaso de una comisión parlamentaria. Esos propósitos, sin embargo, chocan con lo limitado de sus márgenes de actuación. Tal parece que se quisiera escenificar nuevamente el desacuerdo o una suerte de impotencia parlamentaria que deje vía libre a caminos ajenos a nuestro modelo constitucional, más próximos quizás al presidencialismo o a la “democracia aclamativa” de la que hablaba Carl Schmitt.

Lo cierto es que esta Comisión no puede ser un instrumento más de la polarización política, otra oportunidad para imponer mecánicamente escuálidas mayorías según bloques predefinidos. Ni tampoco un foro duplicado, una mera coartada con la que validar acuerdos alcanzados al margen de la propia institución parlamentaria. Porque lo cierto es que, mientras transcurren los días, las decisiones políticas de transcendencia y que condicionan el futuro y el posible pacto no se detienen. Como ejemplo, el acuerdo sobre la prórroga de los ERTEs anunciado a bombo y platillo hoy por Gobierno, patronal y sindicatos. O los datos que vamos conociendo sobre la Renta Mínima Vital, que parece de inminente aprobación. Si no se quieren compartir las decisiones, ¿para que se promueve una Comisión de este tenor? Para este viaje no hacen falta alforjas; si esas son las intenciones, mejor se emplazaban ya, Gobierno y oposición, a la negociación presupuestaria sin mayores dilaciones, no hay tiempo que perder: ¿qué fue de aquellos objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública tan trabajosamente pactados por la ministra Montoro con los nacionalistas, apenas dos semanas antes de decretarse el estado de alarma?

Pero si de verdad se pretende cumplir con los altos designios con los que nace esta Comisión, que por supuesto comparto, será preciso conjugar agilidad, rigor, eficacia y flexibilidad. Y para eso un cambio en el modelo elegido puede ayudar: sería necesario transformar la que ahora es una Comisión no Permanente, en una Comisión Permanente Legislativa de las recogidas en el art. 46.1 del Reglamento. Veamos los efectos que se producirían:

  • En primer lugar, esto permitiría ampliar su horizonte de duración a toda la Legislatura. Ese cambio facilitaría priorizar sus trabajos, sin tener que descartar cuestiones importantes en aras a atender sólo lo urgente.

La totalidad de las Comisiones del Congreso, excepto la que nos ocupa, tienen, a fecha de hoy, el carácter de Comisiones Permanentes, es decir, durarán lo que dure la actual XIV Legislatura. ¿Acaso hay alguna otra prioridad política para lo que reste de mandato que no pase por proteger la salud de los ciudadanos y defender nuestro tejido productivo, reduciendo al mínimo posible el impacto social de la crisis?. Y si eso es así, ¿no merece ese objetivo tener una Comisión Permanente en el Parlamento? Esta ampliación de horizontes haría posible compatibilizar tres objetivos ahora excluyentes: a) El debate urgente e inmediato sobre ese pacto de reconstrucción económica y social que no admite demora; b) La evaluación y rendición de cuentas sobre la gestión de la crisis, después; y c) El seguimiento y valoración de la implementación de las medidas y reformas que en su caso se acuerden, como corolario imprescindible de toda política pública.

Cada cosa a su debido momento, si, pero sin renunciar a ninguna de ellas. Es posible conciliar objetivos a corto y medio plazo, facilitando un espacio para que todos los partidos, al menos a los que se invoca para el gran pacto, encuentren acomodo a sus pretensiones y no se vean excluidos de inicio. De no conciliar estos objetivos, seguramente que asistiremos al preludio de un acuerdo menor, lo suficientemente genérico y rápido como para contentar a la mayoría que gobierna, pero inservible para sumar un solo apoyo más. Paralelamente se abriría un frente de batalla más, al que llegarían pronto las peticiones de Comisiones de Investigación con la correspondiente letanía de reproches mutuos, mientras se ensancha la grieta entre los españoles y sus representantes.

El PP ya propuso el 11 de marzo crear una “Comisión de seguimiento del Covid-19” que materializase el control parlamentario sobre la gestión de la crisis desde una óptica multidisciplinar. Entendiendo, y no le faltaba razón, que eran totalmente insuficientes las comparecencias del ministro de Sanidad en la comisión correspondiente; en tiempos de crisis sanitaria, estado de alarma y acumulación de poderes extraordinarios en el Ejecutivo, una democracia sana no puede rebajar el control parlamentario, en todo caso aumentarlo.

Por otro lado, si algo tiene esta crisis es que afecta a prácticamente todas las áreas de la sociedad, ya sean del sector público o privado; un momento disruptivo de ésta magnitud necesita una Comisión específica en el Congreso que aborde sus efectos más allá de los dos próximos meses y desde un enfoque integral y no meramente coyuntural.

  • En segundo lugar, dotar de competencias legislativas a ésta Comisión elevaría su rango, la dotaría de mayores instrumentos de actuación y permitiría ganar en agilidad a la hora de tramitar los proyectos o proposiciones de ley que recojan los contenidos de los posibles acuerdos.

Como ya señalamos, la función de una Comisión no Permanente como la creada es sólo elaborar un dictamen, una propuesta de actuación, más o menos detallada, sin duda de gran calado e importancia política, pero la iniciativa legislativa subsiguiente recae en el Gobierno o si acaso en los Grupos Parlamentarios. En todo caso, cuando esos proyectos legislativos lleguen al parlamento seguirán los cauces parlamentarios habituales, y esa Comisión, en cuyo seno nacieron, no intervendrá en su tramitación, para entonces estará disuelta. Lo que seguramente hará que se dupliquen los debates, dilatando la entrada en vigor de muchas de las medidas.

Cosa distinta es que estuviésemos ante una Comisión Permanente Legislativa, aquellas que tienen precisamente como núcleo de actividad la función legislativa derivada del art. 66.2 de la Constitución, es decir la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, mediante el procedimiento conocido como “aprobación con competencia legislativa plena”. Un procedimiento en el que después del debate de totalidad o de toma en consideración por el Pleno, es la Comisión correspondiente la que se ocupa de la tramitación hasta la aprobación definitiva. En el Congreso funciona casi de forma automática (arts. 148 y 149 RC), ya que existe una presunción a favor de la aplicación de esa técnica cuando las iniciativas no afecten a materias constitucionalmente indelegables. En ese caso podría ser la Comisión encargada de tramitar muchos de los proyectos legislativos y reformas consecuencia del pacto fraguado en su seno, lo que les dotaría de mayor agilidad y coherencia.

Todo esto unido a que dispondría también de los mecanismos para desarrollar las otras dos funciones típicamente parlamentarias: la función de control al Gobierno (comparecencias de miembros del Gobierno, autoridades, funcionarios, expertos, solicitud de información, preguntas orales, tramitación de Proposiciones no de Ley…) y la función de representación institucional como interlocutor con la sociedad civil; sin duda reforzaría su papel.

Puede objetarse que las Comisiones Permanentes Legislativas suelen coincidir con la estructura ministerial que adopta el Gobierno, y es cierto. Pero admite excepciones, cada vez más, prueba de ello fue el caso de las Comisiones de Estudio del Cambio Climático y la de Políticas Integrales de Discapacidad durante la XII Legislatura (2016-2019). Inicialmente ambas se crearon también por la vía del art. 53 del Reglamento, como Comisiones no Permanentes, pero finalmente se procedió por el procedimiento habitual de una proposición de ley tramitada en lectura única, procedimiento rápido y sencillo, a la modificación del art. 46.1 del Reglamento para reconocerlas como Comisiones Permanentes Legislativas.

Nuestro sistema parlamentario no atraviesa un buen momento; curiosamente, una vez que se han cuarteado las mayorías y nos hemos instalado en la pluralidad, lo que debiera haber supuesto un aggiornamento y revitalización de nuestros parlamentos, ha provocado un efecto contrario, mas bien la huida de las instituciones representativas. Un desequilibrio evidente a favor del Poder Ejecutivo que va ocupando espacios e imponiendo su control. Como muestra el abusivo uso de los Decretos Leyes del que han hecho gala los últimos gobiernos de PP y PSOE, ambos han convertido un instrumento excepcional en el modo ordinario de legislar. Asusta comprobar cómo el último Proyecto de Ley aprobado en nuestras Cortes data del 13 de diciembre de 2018. Por el contrario, en el 2020 llevamos ya 17 Decretos Leyes; en el 2019 fueron 18; y en el 2018, 28.

Otra muestra de cómo se deprecian las instituciones representativas fue el bochornoso espectáculo de la Comisión General de Comunidades Autónomas celebrada en el Senado la semana pasada para tratar las medidas contra el coronavirus: sólo asistieron cinco presidentes autonómicos y la ministra de Administración Territorial. El presidente Sánchez ha decidido sustituir ese debate en el Senado por las multiconferencias dominicales desde su despacho, como si una cámara de representación territorial fuese poco más que un cable óptico y una pantalla plana. Luego hablarán de federalismo.

Para terminar, y ante una Comisión que inicia su andadura y a la que se ha cargado con el imponente nombre de “Comisión no Permanente para la Reconstrucción Económica y Social”, en tiempos duros y con tendencia a empeorar, sería conveniente que aquellos que la van a manejar recuerden éste párrafo del profesor Manuel Aragón Reyes a propósito de la polémica clásica entre Kelsen y Schmitt: [1]

“Tampoco en esto hay nada nuevo, puesto que resulta sobradamente conocido que, en el poder democrático, la legitimidad por el origen ha de ir acompañada, necesariamente, de la legitimación por el ejercicio. Hoy, ante lo que algunos llaman crisis del constitucionalismo democrático, resulta necesario insistir en ello.

En estos tiempos en los que la democracia constitucional está asediada por populismos, nacionalismos o fundamentalismos, que son el nuevo rostro del totalitarismo, conviene insistir en que la democracia no suele morir por la fuerza de sus enemigos, sino por la desidia o vileza de sus amigos, esto es, por la corrupción de las propias instituciones democráticas, que pierden, así, su capacidad de resistencia, dejando el campo libre a quienes pretenden destruirlas.”