Si 2020 daba entrada a una nueva década con un inédito e impactante escenario provocado por la crisis sanitaria derivada del Covid-19, apenas iniciado el nuevo año 2022, en Europa nos enfrentamos ante un nuevo acontecimiento que marcará el porvenir de innumerables personas, no solo en el este de Europa, sino también en el resto del continente y del mundo.

El pasado 24 de febrero de 2022, Putin declaraba tomar la decisión de “realizar una operación militar especial”, atacando al país vecino de Ucrania, y culminando así un proceso de degeneración política y diplomática que se retrotrae al año 2013, con las protestas y enfrentamientos producidos en Ucrania contra el Gobierno y el entonces presidente del país, Víktor Yanukóvich[1]. Desde ese fatídico día de febrero, se vienen sucediendo continuos ataques estratégicos en todo el territorio ucraniano, provocando la muerte de cientos de civiles y el éxodo de millones de ucranianos del país.

Para dar una solución a todas estas personas que, de la noche a la mañana, se han visto en la terrible situación de tener que abandonar sus hogares y dejar tras de sí todas sus vidas y pertenencias, hace unos días conocimos que la Comisión Europea iba a plantear al Consejo la aplicación de la “Directiva de protección temporal”, alcanzándose el pasado jueves 3 de marzo el histórico acuerdo entre los 27 países de la Unión, cuya decisión se hizo pública en el Diario Oficial de la Unión Europea al día siguiente, el 4 de marzo de 2022[2].

La Directiva 2001/55/CE, del Consejo, de 20 de julio de 2001, tiene como objeto, tal y como se recoge en el artículo 1 de la normativa, el conceder protección inmediata a personas desplazadas en caso de afluencia masiva y evitar desbordar los sistemas de asilo de los Estados miembros[3].

 A fecha de 10 de marzo de 2022, más de 2,3 millones de personas se habían desplazado desde Ucrania a la Unión, llegando a países limítrofes como Polonia, Eslovaquia, Hungría y Rumanía[4]. El propio Consejo de la Unión Europea, o el mismo ACNUR en base a las estimaciones actuales, consideran que se podrían alcanzar entre 2,5 y 6,5 millones de desplazados, de los cuales alrededor de 1,2 y 3,2 millones solicitarán protección internacional.

Esta situación supone un claro riesgo en el correcto funcionamiento de los sistemas de asilo de los Estados miembros, que amenazan con colapsar en caso de absorber las cifras reseñadas sin disponer de un sistema de gestión para ello. Para paliar este escenario se ha activado la mencionada Directiva, aprobada desde el año 2001, cuando se firmó tras la crisis derivada de la guerra de los Balcanes.

La Directiva de protección temporal conlleva, a quien se aplica, el reconocimiento inmediato de la autorización de residencia, así como, el permiso temporal de trabajo, el acceso a la asistencia social o la asistencia médica, entre otras ayudas. Todo ello supone una eficiente manera de catalizar el flujo de personas desplazadas en los diferentes países de la Unión, así como una inmediata solución a las personas que huyen del conflicto. Pero, ¿a quién se aplicará finalmente esta medida?

La Directiva en cuestión establece en su artículo 5, que en la propuesta que la Comisión eleve al Consejo de la Unión Europea, deberá de indicar y describir los grupos concretos de personas a los que se aplicará la protección temporal. El objetivo primario de la Comisión era poder dar cobertura a todas las personas desplazadas por la guerra provocada por Rusia, sin distinción de nacionalidades. Sin embargo, a esa propuesta se opusieron con matices algunos de los Estados más críticos con la inmigración y acogida de refugiados en la Unión Europea. Países como Hungría o Polonia, descartaban el conceder dicha protección temporal a personas que no dispusiesen de pasaporte ucraniano. Finalmente, tras la presión de estos países, se ha considerado que, además de los sujetos recogidos en el apartado 1 y 2 del artículo 2 de la Decisión del Consejo[5]: “los Estados miembros podrán aplicar asimismo la presente Decisión a otras personas, incluidas las personas apátridas y los nacionales de terceros países distintos de Ucrania, que residieran legalmente en Ucrania…”.

 Por lo tanto, con la incertidumbre e inseguridad que ello implica, se deja al arbitrio de cada Estado miembro, el aplicar la Directiva a aquellos residentes legales en Ucrania pero que no disponían del carácter de permanente.

En España, finalmente, el ámbito de aplicación de la Directiva implicará también a los residentes legales (no permanentes) en Ucrania, así como a los ucranianos que se encontraban en España en situación irregular con anterioridad a la invasión rusa[6]. Por contra, veremos qué ocurre en otros países de aplicación de la Directiva, donde, probablemente, estos perfiles no vayan a recibir dicha protección, por lo menos de manera automática, y donde se les abogue a un proceso de solicitud lento y tedioso, obviando que se trata de personas en situación crítica que, repentinamente, a causa de la guerra, han tenido que abandonar su territorio por miedo a perder su vida y la de sus familias.

Como se ha expuesto previamente, la Directiva de protección temporal fue aprobada en julio de 2001, con el objetivo de dar solución a la diáspora producida en los 90’s en el territorio de los países Balcanes. Sin embargo, ¿por qué después de las distintas crisis migratorias que se han producido desde entonces, y que han buscado cobijo en nuestro viejo continente, no ha sido hasta hoy, 21 años después de su elaboración, cuando se ha activado por primera vez esta Directiva?

La clave a dicha cuestión la encontramos en el concepto mismo de afluencia masiva. La propia norma no nos ofrece una definición objetiva sobre qué se considera afluencia masiva. Así, en su artículo 2 d) recoge como definición de dicho concepto: “la llegada a la Comunidad de un número importante de personas desplazadas, procedentes de un país o de una zona geográfica determinada…”.

Lo cierto es que desde el año 2001 se han producido en la Unión Europa numerosas situaciones de afluencia masiva, con “un numero importante de personas desplazadas” buscando protección en nuestros territorios. El estallido de la Primavera Árabe; la guerra de Siria, Irak o, recientemente, Afganistán; el declive económico, social y humanitario en Venezuela y Centroamérica; o el continuo flujo y afluencia masiva de migrantes intentando alcanzar territorio europeo a través de las funestas aguas del Mar Mediterráneo. Todas estas situaciones podrían habernos llevado a la activación de la Directiva de protección temporal. Si bien, como decimos, nunca antes se había llegado a implementar.

El artículo 5 de la Directiva en cuestión, como se ha reflejado en líneas previas, así como en el apartado 14 de su exposición de motivos, recoge que será el Consejo quien apruebe y emita, tras propuesta de la Comisión Europea, una Decisión donde se establezca la condición de afluencia masiva de personas desplazadas, así como los grupos de personas concretos de aplicación de la protección. El no disponer en la norma de un numero objetivo de personas desplazadas para ser considerado como afluencia masiva, hace que la Directiva no pueda ser aplicada de manera automática cuando se sobrepase dicho número, lo que nos lleva a la conclusión de que, para poder aplicarse una herramienta como la planteada, hace falta un nivel de solidaridad, armonización y conciliación política  que, hasta hoy, nunca antes se había visto entre los países miembros de la Unión Europea en un tema tan controvertido como la inmigración y los refugiados.

Esta inactivación previa se debe precisamente a la falta de unión e insolidaridad demostrada por ciertos países a la hora de gestionar la inmigración en nuestro continente. Resulta paradójico que los Estados que históricamente han renegado de políticas migratorias abiertas y han dado la espalda al desarrollo de un sistema europeo común de asilo, negándose incluso a acoger a refugiados, sean hoy los países que más presión migratoria están sufriendo tras la crisis derivada de la guerra con Rusia.

Bien por falta de consenso político, o bien por falta de entusiasmo e implicación gubernamental, la realidad es que esta normativa nunca antes había sido utilizada. Sin embargo, en estas semanas, todos estos baches se han conseguido salvar de una manera sorprendente. La voluntad y solidaridad política actual ha demostrado que sí es posible. Las herramientas para actuar de manera excepcional e inmediata ante una crisis de refugiados existían, existen y existirán. Esperemos que nuestros representantes tomen nota de estos acertados pasos y, no solo se fomente, sino que, igualmente, se logre el ansiado esfuerzo y colaboración equitativa entre los Estados miembros a la hora de acoger y proteger a personas desplazadas que huyen de un conflicto.

[1] https://www.eldiario.es/internacional/cronologia-rusia-ucrania-guerra-fechas-clave-conflicto-25f_1_8779155.html

[2] http://data.europa.eu/eli/dec_impl/2022/382/oj

[3] http://data.europa.eu/eli/dir/2001/55/oj

[4] http://data2.unhcr.org/en/situations/ukraine

[5] Personas a las que se aplica la protección temporal

[6] Ministerio de Interior. Sala de Prensa: El Gobierno pone en marcha un sistema ágil y sencillo para que los desplazados de Ucrania puedan acceder a la protección temporal

Julen Urraza Mínguez

Licenciado en Derecho por la Universidad de Zaragoza. Colegiado en el Real e Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza. Especializado en Derecho deportivo y en Derecho migratorio, extranjería y Protección Internacional. Ejerciente en Fundación Cepaim.