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La (in)dependencia de las instituciones de control

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Es de sobra conocido el refrán popular “del dicho al hecho hay gran trecho”. La teoría la tenemos clara. La separación de poderes es una condición necesaria para la democracia. El Poder ejecutivo está sometido a la Ley aprobada por el Poder legislativo, el cual es elegido por la ciudadanía. El Poder judicial debe controlar la legalidad de las actuaciones y decisiones del Poder ejecutivo. Sin embargo, en la práctica, y afectando a todas las ideologías políticas, el Poder ejecutivo tiende a gobernar sin control. No le gusta que sus decisiones puedan ser criticadas ni tampoco paralizadas o anuladas por alguna institución judicial o administrativa.

Ya nos hemos acostumbrado a las peleas políticas por elegir a las personas que van a ocupar los puestos en la cúpula judicial con la finalidad de
condicionar las decisiones más importantes que se adoptarán por el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.

Los gobiernos intentan desactivar a las instituciones de control de varias formas.

a) La primera de ellas se suele rechazar por ser muy escandalosa: la supresión de la institución. No parece una medida muy democrática y puede alarmar a la ciudadanía si tiene repercusión en los medios de comunicación, como está sucediendo actualmente con la Oficina Antifraude de Baleares.

b) Otra medida menos ruidosa y también muy efectiva para evitar el control de la institución es el ahogamiento presupuestario. Si el órgano controlador no tiene medios personales, materiales y técnicos para hacer su trabajo de forma ágil y eficaz, será menos molesto porque tardará mucho tiempo en realizar sus actuaciones. Por supuesto, si la institución de control reflexiona, es decir, se lo piensa mejor, y decide no actuar de forma independiente o “por libre” para evitar choques con el gobierno, es posible que las partidas presupuestarias sean incrementadas sin mayor problema.

c) Una medida preventiva más sutil, que no llama tanto la atención de la ciudadanía ni a los medios de comunicación, consiste en mantener a la
institución de control con medios suficientes, pero cambiar las reglas de juego. Por ejemplo, modificar la ley para que el gobierno pueda elegir libremente a su máximo responsable y reducir sus competencias.

Esto es lo que se pretende ahora con el Consejo de Transparencia de la Comunidad de Madrid, cuyos componentes, hasta el momento, son elegidos por una mayoría cualificada de la Asamblea (tres quintos). Por si ello no fuera suficiente, para lograr una sumisión absoluta, se despoja a dicho Consejo de las facultades que tenía para incoar e instruir procedimientos sancionadores. De esta manera, si el gobierno no quiere cumplir con las resoluciones del Consejo, no va a pasar nada, ya que el Consejo está atado de pies y manos, y el gobierno incumplidor nunca va a sancionarse así mismo.

Llegados a este punto, es interesante destacar la evolución experimentada en la forma de elección de algunas instituciones de control. En los orígenes, para garantizar al máximo su independencia, las personas eran elegidas, no por los gobiernos, sino por los parlamentos y con una mayoría muy cualificada (dos tercios). Ante la dificultad de los partidos políticos de alcanzar un consenso, lejos de haber apostado por elegir a personas independientes de notorio prestigio que pudieran aunar dicho acuerdo, los gobiernos, a través de las mayorías parlamentarias, empezaron a modificar las leyes para rebajar el quórum de elección a tres quintos o a mayoría absoluta, y de esta manera, poder elegir con más facilidad a sus candidatos preferidos.

Sin embargo, como el afán de someter a las instituciones de control no se agota: algunos gobiernos con mayoría absoluta se atreven a ir más allá, utilizando su apoyo parlamentario para modificar las leyes con el fin de que ser ellos, y no el parlamento, quienes elijan libremente a su presidente o director. A partir de este momento, la independencia de la institución se transforma en dependencia absoluta del gobierno. Es evidente que el órgano controlador no puede ser elegido por el órgano a quien tiene que controlar. No tiene ningún sentido. Es un engaño.

Esta solución es la preferida para ejercer el poder sin ningún control real y efectivo. La ciudadanía no se alarma porque no se ha eliminado la institución y puede acudir a ella cuando lo necesite. Sin embargo, en los casos importantes o delicados para el gobierno, la persona libremente elegida por el mismo no podrá actuar con independencia porque pertenece a su círculo de confianza y no se atreverá a ser desleal.

Esta situación es muy frustrante para la ciudadanía, que observa atónita e indefensa, sin poder hacer nada, que existen numerosas instituciones de control que consumen importantes cantidades de dinero público sin molestar lo más mínimo al gobierno sin tutelar los derechos de las personas de forma real y efectiva. Un auténtico despropósito y despilfarro de recursos públicos.

Es necesario impedir estos comportamientos por Ley para garantizar la independencia de las instituciones de control. La elección de las personas que la integran o dirigen debe realizarse, previa pública concurrencia, por mayorías cualificadas que requieran de un elevado consenso por tratarse de personas de dilatada experiencia y notorio prestigio en el ámbito profesional del que se trate, según los méritos debidamente acreditados.

La solución es bien sencilla. Lo que ocurre es que no existe voluntad política. Los parlamentos están “secuestrados” por la mayoría que sustenta a los gobiernos y no van a querer aprobar los cambios legislativos que son necesarios.

Esta falta de voluntad política es denunciada, año tras año, y sin éxito, por la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada. Por ejemplo, en la página 596 de la Memoria de 2022, se pone el dedo en la llaga en todas las reformas concretas que hay que hacer y que siguen pendientes por la pasividad de los responsables políticos. Se transcribe literalmente porque no tiene desperdicio (pinchar aquí):
“Por lo que se refiere a reformas concretas, se insiste en la necesidad de seguir profundizando en las políticas preventivas relacionadas con la transparencia, la rendición de cuentas y el fácil acceso a la información de interés público, una más rigurosa regulación de las llamadas «puertas giratorias» y de los lobbies, el refuerzo de la meritocracia, la generalización del principio de objetividad en la toma de decisiones por los servidores públicos y la mejora de los mecanismos de control de las administraciones regionales y locales y de los sistemas de contratación pública. Sobre estas cuestiones, entre otras, vienen advirtiendo hace años distintos organismos e instituciones que recuerdan que sigue existiendo una amplia brecha entre la legislación y su implementación en la práctica. En todo caso, el diagnóstico y el tratamiento del problema están identificados. Solo falta que nuestros responsables políticos se pongan a trabajar decididamente en esta dirección, como ya decíamos en la Memoria del año anterior.”

Sin instituciones de control fuertes e independientes, el poder se concentra y tiende a ejercerse de forma absoluta, arrasando los derechos de las personas y los valores democráticos de la libertad, justicia e igualdad. Si las instituciones de control no son independientes, no sirven para nada, son un fraude para la democracia y generan desconfianza y desafección a la ciudadanía. Esta situación se puede cambiar. Hagámoslo.

Manifiesto por la mejora institucional: la transparencia y la rendición de cuentas

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La transparencia es un principio político fundamental para cualquier democracia avanzada. Es esencial para la rendición de cuentas y una herramienta fundamental en la lucha contra la corrupción, además de servir para fomentar la confianza en las instituciones. La transparencia sostiene también la calidad de la participación política, en la medida en que el acceso a una mejor información pública permite que los ciudadanos puedan tener un conocimiento más adecuado de la realidad.

La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIBG) data de diciembre 2013. Y a pesar del tiempo que ha pasado desde entonces, aún queda un largo camino por recorrer. A día de hoy, las Administraciones Públicas siguen sin haber integrado una cultura de la transparencia en su práctica habitual. Los Portales de Transparencia que recogen la publicidad activa están con frecuencia desactualizados, como reflejan los hallazgos de investigaciones de la Fundación Hay Derecho como el Dedómetro. Y el derecho de acceso a la información pública se percibe en muchas ocasiones como una pesada carga burocrática, obviando su importancia para el desarrollo de una ciudadanía activa e informada. Un ejemplo evidente de la escasa importancia que se concede a la transparencia es la resistencia de las Administraciones Públicas a cumplir con las resoluciones del CTBG, plasmada en el número de recursos judiciales contra dichas resoluciones en los que no se pretende tanto dirimir cuestiones técnicas de cierta complejidad, sino sencillamente retrasar el cumplimiento de las obligaciones legales.

Del mismo modo, también existen  otros motivos para la preocupación: el elevado número de casos donde la Administración incumple las resoluciones firmes del CTBG, o el hecho de que los plazos para resolver las solicitudes de transparencia se paralizaran en plena pandemia como consecuencia de la suspensión de procedimientos administrativos declarada por el Real Decreto 463/2020. En un momento donde la información pública era tan importante como fue la pandemia, la transparencia debería haber sido una prioridad, como así entendieron aquellas Comunidades Autónomas que siguieron tramitando las solicitudes.

Con ánimo de solucionar estos problemas y avanzar en el desarrollo de una verdadera cultura de transparencia, nuestro Manifiesto por la reforma institucional propone una serie de medidas que pasamos a resumir.

En primer lugar, resulta particularmente importante modificar la LTAIBG para avanzar en el reconocimiento del acceso a la información como un derecho fundamental vinculado con el derecho a la libertad de pensamiento, opinión y expresión, tal y como viene defendiendo parte de la doctrina (Guichot, 2014; Cotino, 2017). Este reconocimiento se apoyaría en diversos estándares y precedentes judiciales internacionales. El Comité de Derechos Humanos de la ONU reconoció el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental a través del Dictamen Nurbek Toktakunov vs Kirguistán, vinculándolo con la libertad de expresión. El Informe del Relator Especial de la ONU sobre promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, de 18 de enero de 2000, también califica el derecho de acceso a la información como derecho fundamental. Y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos así lo ha reconocido en casos como Sdružení Jihočeské Matky vs. República Checa (STEDH de 10 de julio de 2006) o Magyar Helsinky Bizottság vs. Hungría (STEDH de 8 de noviembre de 2016).  Por lo demás, tanto el artículo 15.3 del TFUE como el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconocen el derecho de acceso a la información pública, si bien referido a las instituciones de la Unión Europea.

En segundo lugar, resulta igualmente importante desarrollar un régimen efectivo de sanciones para los casos de incumplimiento de las obligaciones legales de transparencia. A día de hoy, el incumplimiento de estas obligaciones solo tiene -si acaso- costes reputacionales para las administraciones, de modo que solo aquellos ya comprometidos con el acceso a la información pública perciben el daño que suponen este tipo de incumplimientos. Ahora bien, este régimen de sanciones no debe traducirse en sanciones económicas a las propias administraciones. Esto provocaría el riesgo de que quienes incumplen sus obligaciones de transparencia trasladen el coste de sus infracciones al bolsillo de los ciudadanos. Por el contrario, desde la Fundación Hay Derecho defendemos la necesidad de responsabilizar a los dirigentes de aquellas entidades que incumplan con sus obligaciones legales de transparencia de forma personal y directa.

En tercer lugar, es necesario mejorar la transparencia de los procesos de elaboración de las normas, lo cual implica la publicación de las memorias e informes que conformen los expedientes normativos, como reconoce el art. 7 de la LTAIBG, pero va más allá de ello. Es necesario publicar las memorias de impacto normativo, los informes preceptivos, identificar las intervenciones de los grupos de interés y lobbies, y conocer en detalle las enmiendas de los distintos grupos. La toma de decisiones en contextos democráticos exige facilitar procesos de participación que no solo incluyan a otros grupos políticos sino también a la sociedad civil. Y la participación de la sociedad civil solo es posible a través del acceso a la información pública.

Por último, es necesario mejorar el acceso a la información pública mediante la reforma de la Ley de secretos oficiales. En este sentido, resulta particularmente importante corregir la dirección que impulsaba el Anteproyecto de Ley de información clasificada. Este Anteproyecto era más restrictivo que la norma franquista a la que venía a sustituir. Las materias consideradas como información clasificada deben ser un númerus clausus, debe restringirse la enorme discrecionalidad que se otorga a los órganos competentes y  deben preverse mecanismos de control para los procesos administrativos de clasificación, incluyendo procedimientos de carácter contradictorio y técnico.

Desarrollar la transparencia como un principio democrático de primer orden debe ser uno de los objetivos del próximo gobierno. En tiempos de intoxicación informativa, el acceso a una información pública de calidad es una herramienta poderosa para mejorar la calidad de nuestra deliberación pública. La experiencia en la lucha contra la corrupción demuestra, además, que la transparencia es la mejor herramienta para evitar que unos pocos se apropien de los recursos de todos. Gobierne quien gobierne, la transparencia debe ser una prioridad.

No pierda el tiempo escribiendo al Presidente

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Si usted visita la web de la Comisión Europea podrá comprobar que hay un enlace, bien visible, denominado “Los responsables políticos de la Comisión Europea”, en el que viene amplia información sobre cada uno de los integrantes del colegio de comisarios. Cada uno de ellos tiene una dirección de correo electrónico a la que usted puede dirigirse. Además, entre otras informaciones, aparece detallada la composición del gabinete de cada uno de ellos, también con su dirección de correo electrónico.

Sin embargo, si usted visita la web de La Moncloa, es decir, de nuestro Gobierno, comprobará que hay un enlace a la composición del Gobierno. Ningún miembro del Gobierno hace público su correo electrónico, ni la composición de su gabinete.

El presidente del Gobierno tiene un “Formulario de contacto con el presidente del Gobierno (Escribir al Presidente)”. La práctica dice que si usted, por ejemplo, escribe a la presidenta de la Comisión Europea sobre un asunto relacionado con el Mercado Interior, o con la fiscalidad, lo más seguro es que –aparte de darse por enterada del asunto- reciba una contestación (nunca una carta-tipo) del miembro de la Comisión responsable de la materia tratada, puesto que el gabinete de la presidenta habrá remitido su escrito al servicio competente. Nunca le contestarán, desde la presidencia, que sea usted el que deba dirigirse, de nuevo, al órgano responsable. Rige, además, el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa “Artículo 15. Obligación de remisión al servicio competente de la institución”.

El 2 de marzo de 2015 el profesor Jesús Alfaro Águila Real nos contó su experiencia epistolar con el entonces presidente del Gobierno, en su artículo “Por imbéciles, nos toman por imbéciles”:

 

“Mandé al Presidente una propuesta de Ley de designación de cargos públicos. Unos meses después me contesta con una carta-tipo en la que, por supuesto, no aborda la cuestión planteada en mi escrito y se limita – se ve – a contestar “según el tema”. Se ve que en el gabinete responden estereotipadamente en función del tema al que se refiera – o crean los funcionarios que se refiere – la solicitud del ciudadano y la mía entró dentro del capítulo de “corrupción.

Y empiezan a mentir

“Queremos indicarle que todos los escritos y expedientes recibidos en la Presidencia del Gobierno son analizados y contestados de forma individualizada por este Gabinete, tratando siempre de proporcionar la máxima satisfacción a las cuestiones planteadas por los ciudadanos. Por otra parte, el importante número de escritos recibidos motiva que, en ocasiones, el tiempo de respuesta sea mayor del que nos gustaría…”.

Desde entonces la cosa ha empeorado. Se remite al presidente del Gobierno una propuesta en relación a la reciente Comunicación del Tribunal Supremo ““La Sala de Gobierno del Tribunal Supremo constata la situación límite de la Sala Tercera y acuerda medidas para evitar el colapso”, en la que se proponen unas pertinentes medidas legislativas. Desde “Moncloa” se recibe la siguiente respuesta:

“Queremos agradecerle que se dirija a la Presidencia del Gobierno para compartir sus consideraciones en materia de justicia. En relación a sus aportaciones, de las cuales tomamos nota, le sugerimos que las ponga en conocimiento del Ministerio de Justicia a través de las vías que encontrará en la siguiente dirección web.

Apreciando su contribución e interés, quedamos a su disposición y le hacemos llegar un cordial saludo”.

 

Se le contesta:

“He de decirles que en cualquier país de la Unión Europea que respete a sus ciudadanos, cuando se tiene la molestia de dirigirse al Presidente del Gobierno, éste traslada las peticiones al Ministro/a u órgano competente.

No pienso dirigirme al Ministerio de Justicia, pues su contestación me parece una falta absoluta de respeto a los ciudadanos y un cas de mala administración”.

Como concluyó el profesor Alfaro en su post de 2015: “¿Por qué no suprimen el buzón de presidencia? Si no puedes atenderlo como se merece, mejor no lo tengas y lidia como puedas con las cartas “espontáneas” que lleguen a La Moncloa. Pero mentir está muy feo”.

 

Las guerras de nuestros antepasados: reproducción de tribuna en el Mundo de nuestra coeditora Elisa de la Nuez

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Más allá de los resultados electorales, la impresión que deja la campaña electoral en la Comunidad de Madrid no puede ser más demoledora. De las llamadas al reagrupamiento antifascista de Pablo Iglesias a los eslóganes reduccionistas o/y malintencionados utilizados por los partidos de la derecha, pasando por las amenazas de muerte a algunos candidatos (con sus correspondientes escenificaciones públicas), todo deja una impresión de espectáculo muy antiguo, un poco disparatado, de una enorme frivolidad y, sobre todo, agotador para cualquier ciudadano con un mínimo sentido crítico. No es de extrañar que la valoración de los políticos y los partidos políticos siga descendiendo en los sucesivos barómetros y encuestas que se publican en nuestro país, constatando una desafección hacia la clase política no por merecida menos preocupante.

Parece que los líderes políticos se han convertido en auténticos personajes de cómic: héroes o villanos, símbolos del bien o del mal absoluto, sin matices, en un escenario cada vez más polarizado en el que (con honrosas excepciones) parecen moverse muy a gusto. Y es que está claro que interpretar un papel tan unidimensional tiene sus ventajas; no hay que complicarse demasiado la vida, los argumentarios se pueden utilizar con desparpajo y, sobre todo, la rendición de cuentas desaparece por completo.

Cuando el auditorio está formado por fans movilizados, sobre todo, por el odio al adversario político, está dispuesto a perdonarlo todo; lo de menos son los resultados de la gestión del político que se somete al escrutinio. En ese sentido, lo ocurrido con Díaz Ayuso, convertida en el símbolo del antisanchismo con un estilo personal que recuerda mucho al de Esperanza Aguirre, es paradigmático. Dan igual los hechos, las cifras, la gestión de la pandemia o/y de la crisis económica o lo que diga en un momento dado: lo que importa es si estás con ella o contra ella.  La evaluación de su gestión dependerá únicamente de eso, es decir, de un componente emotivo o visceral que es, por definición, alérgico a la racionalidad de los datos.

A cambio, eso sí, nuestros líderes tienen la obligación de prodigarse en todos los medios de comunicación para proporcionar un espectáculo permanente a los ciudadanos, no vaya a ser que se aburran y cierren el tebeo. Y cuando esto sucede es difícil que se hable de políticas públicas o de proyectos concretos: resultan demasiado complejos, demasiado largos y no son fáciles de condensar en un tuit.

Mientras tanto, en la realidad siguen pasando cosas importantes que exigirían, más que nunca, esas políticas públicas y esas propuestas concretas. Pero en nuestras campañas electorales resulta que es más fácil oír hablar de la guerra civil ocurrida hace más de 80 años que de los trabajos que se están perdiendo a ojos vista por la imparable digitalización o por la implacable pandemia.  Como muestra, tenemos los empleos que se van a perder en la banca tras la fusión de CaixaBank y Bankia: unos 13.000. En el mundo de mañana, que ya esta aquí, sencillamente este tipo de trabajos no son necesarios. Y no es fácil sustituirlos por otros nuevos y menos en un corto espacio de tiempo. Lo que ha ocurrido en la banca va a ocurrir en otros muchos sectores en breve. Sin embargo, esta cuestión crucial para muchos ciudadanos no parece merecer la mínima atención dentro o fuera de la campaña electoral. Lo mismo cabe decir de las pérdidas de empleo derivadas de la pandemia en muchos sectores.

Vivimos anestesiados frente a problemas y retos acuciantes, enfrascados como estamos en las guerras de nuestros antepasados agitadas como espantajos por líderes demagogos frívolos y profundamente irresponsables. Porque, como hemos dicho, la irresponsabilidad y la falta de rendición de cuentas que son dos caras de la misma moneda son una consecuencia directa de la polarización, fomentada además de arriba abajo. Pero la rendición de cuentas es uno de los fundamentos básicos de la democracia, en la medida en que facilita la alternancia en el poder que le es consustancial. Prescindir de ella puede cuestionar, por tanto, la esencia misma de la democracia. Y sólo es posible en un ámbito de polarización extrema. Por eso es muy preocupante advertir cómo ha aumentado el nivel de polarización entre los ciudadanos españoles en general y entre los madrileños en particular. Algo tendrá que ver con el estilo de nuestros líderes y con las características de la campaña electoral que hemos padecido.

Quiero creer que con esta campaña electoral madrileña hemos tocado fondo, y que realmente el hartazgo que sentimos muchos ante esta forma de hacer política, o mejor dicho, de no hacer política dará paso a un escenario más sosegado donde podamos debatir sobre algo más que levantamientos antifascistas o comunismos periclitados. Urge que los partidos tradicionales recuperen la centralidad que han perdido por seguir la estela de los partidos más radicales a su izquierda y a su derecha, pero sobre todo que recuperen la responsabilidad. No en vano son partidos que gobiernan y que saben que es mucho más fácil destruir que construir consensos, denunciar que proponer, predicar que dar trigo. Pero sobre todo es esencial que recuperen la responsabilidad y esa responsabilidad es inseparable de la rendición de cuentas y, por tanto, de la “desinflamación”, valga la expresión, de nuestra vida pública.

Puede ser que la polarización ayude a ganar elecciones, pero ciertamente a lo que no ayuda es a gobernar con unas mínimas garantías de existo. Y si suponemos que alcanzar el poder no es un fin en si mismo, sino un medio para realizar un proyecto político canalizado a través de determinadas políticas con la finalidad de atender a las necesidades de los ciudadanos deberíamos pensar más en el día después.  Porque los retos inmediatos que debemos afrontar tales como la pérdida de empleos tradicionales derivados de la digitalización o la recuperación tras la pandemia van a exigir muchas reformas que no será fácil implantar sin el necesario consenso sobre todo si queremos enfrentarnos a ellos con unas mínimas garantías de éxito. Si la polarización hace imposible este escenario, perdemos todos. Ya lo hemos experimentado con la gestión de la pandemia; sería conveniente que hubiéramos aprendido algo de este desastre.

Por último, quizás no deberíamos esperar a que nuestros representantes políticos se bajen por sí solos del carrusel en el que se han subido. Se me ocurre que desde la sociedad civil y sobre todo desde los medios de comunicación podríamos ser bastante más exigentes premiando, además de con nuestros votos, con nuestros “likes” y “retuits” a aquellos políticos más serenos, más responsables, más serios y más centrados (y alguno tenemos) y relegando a los más frívolos, más gritones y más irresponsables. El que la última boutade o provocación se convierta sin excepción en “trending topic” y en objeto del debate público no deja de ser una cámara de amplificación: precisamente eso es lo que buscan y lo que deberíamos negarles.

No hay nada que moleste más a un provocador profesional -que es lo que son bastante de nuestros políticos- que la indiferencia. Es cierto que los seres humanos nos sentimos más atraídos por lo que nos enfada que por lo que nos gusta; las redes sociales y los comunicadores profesionales lo saben bien. Razón de más para no darles el gusto de caer en la trampa.   

 

Una versión previa de este texto puede encontrarse como Tribuna de El Mundo aquí.

Anomalía democrática

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Se mire por donde se mire, un estado de alarma como el decretado el pasado día 25 de octubre por el Gobierno -por Real Decreto 926/2020- para contener la propagación de la pandemia-y ahora prorrogado por el Congreso con una vocación de cuasipermanencia (al menos por seis meses, duración que solo sabemos que recomienda “la Ciencia”) es una grave anomalía democrática. El hecho de que el Congreso haya aprobado por amplia mayoría la prórroga solicitada, dado que el Gobierno no puede decretar el estado de alarma por un tiempo superior a 15 días sin pedirla, tal y como establece la LO 4/1981 de 1 de junio que regula los estados excepcionales de alarma, excepción y sitio, lo hace todavía más preocupante. Porque quiere decir que nuestros representantes electos no se toman a sí mismos demasiado en serio. A la vista de los debates de esta extraña legislatura puede que tengan razón, pero el problema es que no tenemos otros.

Para remate del despropósito, se queda solo votando en contra de la prórroga un partido de ultraderecha que acaba de protagonizar una esperpéntica moción de censura. De manera que ningún partido de los muchos que tenemos en nuestro Congreso ha salido a defender lo que me parece obvio con argumentos jurídicos, democráticos y hasta de sentido común: no es razonable una prórroga de un estado de excepción de carácter cuasipermanente sin ningún control parlamentario.  

Efectivamente, hay que tener en cuenta que en primer lugar esta prórroga es muy problemática desde un punto de vista constitucional al eliminar la necesidad del control parlamentario durante un periodo de tiempo enormemente extenso. Se trata, en ese sentido, de un extraño “harakiri” parlamentario temporal. Recordemos que este control sí se ejerció, de mejor o peor manera, durante el primer estado de alarma a través precisamente de las sucesivas prórrogas que se fueron aprobando cada 15 días en consonancia con el tenor literal del art.116.2 de la Constitución (“El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo”) pero, sobre todo. con su el espíritu y finalidad.

Téngase en cuenta que en los otros supuestos excepcionales la intervención del Congreso es decisiva, bien autorizando el estado de excepción o bien declarando el estado de sitio, por lo que tiene lógica que cuando es el Gobierno y no el Congreso el que decreta el estado de alarma el control temporal sea muy riguroso. En ese sentido, el art 1.2 de la LO 4/1981 exige la proporcionalidad no solo de las medidas a adoptar en estas situaciones, sino también de su duración temporal.

Bien es cierto que la postura de los partidos con respecto a las prórrogas del anterior estado de alarma fue, en la mayoría de los casos, de un tacticismo y de una cortedad de miras notable, por no hablar de las incoherencias del discurso de los partidos de la oposición o nacionalistas (votan en contra o se abstienen por su carácter “centralizador” para, posteriormente, reclamar una mayor implicación del Gobierno). Es comprensible la aprensión del Gobierno a pasar otra vez por la misma situación, pero no es justificable; así funcionan las democracias y en esto consiste el control parlamentario.

Con todas sus indudables limitaciones había, al menos, debate en la sede de la soberanía nacional sobre la conveniencia de la continuidad de un instrumento tan delicado desde el punto de vista democrático como es un estado de excepción. Pretender ahora sustituir un control donde el Gobierno se jugaba las prórrogas por unas comparecencias del Ministro de Sanidad donde el Gobierno no se juega nada es, sencillamente, un insulto a la inteligencia de los ciudadanos.

No solo eso; allá por el mes de abril el mismo Presidente del Gobierno que no se ha dignado ahora salir a defender el nuevo estado de alarma destacaba la importancia de sentar un precedente de control democrático -más allá de las discusiones técnico-jurídicas sobre la duración de las prórrogas- acudiendo cada 15 días al Parlamento a solicitarlas. Y esa es la cuestión; más allá de las medidas sanitarias que ampara este nuevo estado de alarma, no podemos prescindir de los contrapesos (los famosos “checks and balances”) en una democracia liberal, porque corremos el riesgo de que cuando acabe la pandemia no sean tan fáciles de recuperar.

En ese sentido, esta catástrofe no deja de ser un auténtico test de estrés para nuestras democracias, no solo para la nuestra. Pues bien, el primero de los contrapesos es el que le corresponde al propio Congreso, donde se sientan los diputados que hemos votado. Recordemos que nuestro sistema no es presidencialista, sino parlamentario; al presidente del Gobierno lo eligen los diputados, no directamente los ciudadanos.

Pero quizás lo más demoledor, desde mi punto de vista, es la indiferencia general con que la ciudadanía ha recibido esta malísima noticia para nuestra democracia y nuestro Estado de Derecho. Tampoco es gran consuelo que nos informen que otros países han hecho lo mismo; de entrada, desconocemos las peculiaridades de sus ordenamientos jurídicos y sistemas constitucionales; pero, al menos en algunos de ellos (tanto en Francia como en Alemania), se han aprobado normas específicas para los estados de alarma sanitarios allá por marzo, lo que me imagino habrá exigido un debate parlamentario serio sobre su necesidad, límites y garantías. Aquí nunca lo hemos tenido.

En definitiva, hemos pasado casi sin solución de continuidad de un estado de alarma con mando único del Gobierno y control parlamentario cada quince días a un estado de alarma cuasi-indefinido sin control parlamentario (ni judicial) donde el Gobierno se limita a decretar la alarma y delega en las CCAA las competencias para adoptar las medidas que estimen convenientes. Más allá del encaje constitucional de estas delegaciones, me temo se trata de una malísima noticia, que me temo pagaremos caro, tanto en términos de salud como en términos de democracia. Ojalá que me equivoque.

 

Una versión previa de este artículo se publicó en Crónica Global y puede leerse aquí.

Sobre el control a los gobiernos durante la crisis del coronavirus (I): del Gobierno Central

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Cuando hablamos de Estado de derecho, la mayoría de ciudadanos entienden por ello una suma difusa de separación de poderes e imperio de la ley; esto es, que los poderes públicos estén sometidos en su ejercicio a la ley, lo que sólo puede lograrse dividiendo el poder en diferentes instituciones de acuerdo a las funciones a realizar: legislar, ejecutar, juzgar. Sin embargo, con demasiada frecuencia esta separación se concibe como división absoluta, olvidando la condición por la que dividir el poder efectivamente ayuda a garantizar dicho imperio de la ley: que los poderes se vean obligados a colaborar en el desarrollo de sus acciones entre sí y que, de esta y otras maneras, tengan capacidad para hacerse rendir cuentas. Esto es, que existan mecanismos de control mutuo y que ningún poder se vea excesivamente disminuido; lo que en inglés se ha denominado “checks and balances”: controles y equilibrios. La tradición occidental de pensamiento político lleva más de dos milenios sosteniendo ideas similares de uno u otro modo [1]. Estos controles y los enfrentamientos que los ponen en marcha, como han señalado numerosos teóricos de la democracia deliberativa, tienen la ventaja de obligar al poder a justificar públicamente sus decisiones; a darnos razones para obedecer.

Todo este entramado de mecanismos tiene como objetivo último compatibilizar la libertad con la autoridad; con la política (tristemente necesaria según los liberales, espacio de realización colectiva para los republicanos). Y, evidentemente, hace la toma de decisiones más lenta en su garantismo; en ocasiones, incluso, la imposibilita. No sorprende por tanto que el propio derecho contemple que, en circunstancias excepcionales y sin salirnos del derecho, algunos de estos mecanismos se aligeren.

Esta regulación de la excepcionalidad también tiene una larga tradición, como recordarán quienes estudiasen derecho romano y la figura del “dictador”, palabra que en un primer momento careció de connotación negativa. En tales circunstancias de emergencia, el poder se acumula en un centro y se confía en la buena disposición para devolverlo (y en los mecanismos para forzar esta devolución) pasado el momento de crisis, que es la única fuente de legitimidad de esos poderes.

Siempre, por tanto, debe ejercerse este poder extraordinario dentro de las fronteras establecidas por el derecho mismo, limitado en su ejercicio por el fin que lo justifica, con la buena disposición de devolverlo y, por supuesto, de forma temporal. Cuando estas condiciones están ausentes, la crisis se convierte en mera excusa para el avance del autoritarismo, y la libertad perece bajo la sombra de la emergencia.

Este parece ser el caso ahora mismo en Hungría, por desgracia. Pero por lejos que esté Hungría, conviene que los españoles no nos descuidemos. Los ciudadanos haríamos bien en dedicar tiempo no sólo a seguir y lamentar las luctuosas noticias o a proponer medidas que palien la dura crisis que resultará de frenar la actividad social para no desbordar a nuestro sistema sanitario; también debemos velar porque las garantías de nuestra libertad no se vean sacrificadas más allá de lo imprescindible, tanto material como temporalmente. Como desde la opinión pública somos más eficientes señalando los problemas a modo de “alarma antirrobo” que haciendo análisis globales, voy a centrarme en una cuestión sobre la que estamos oyendo bastante estos días: el control parlamentario y mediático a los gobiernos.

Para empezar, debe recordarse que la propia Constitución española especifica en su artículo 116.5 que el funcionamiento de las Cámaras legislativas, “así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados” de alarma, excepción o sitio. Por ello, si no estuvieran en periodo de sesiones, quedarían “automáticamente convocadas”. Tal es el celo que nuestra Constitución pone para que el control sobre el Gobierno se extreme en estas circunstancias. De hecho, los poderes excepcionales que otorga el estado de alarma pueden ejercerse por 15 días sin contar con el Congreso, pero es necesaria su aprobación parlamentaria para prorrogarlo. Mayores aún son las cautelas con otros estados de excepcionalidad.

Sin embargo, la principal y más mediática forma de hacer rendir cuentas al Gobierno desde el Parlamento quedó suspendida en los primeros días de la crisis. Me refiero a las sesiones de control. De acuerdo con lo acordado por la Junta de Portavoces, y a propuesta de la presidenta Meritxell Batet, el 12 de marzo se suspendió la actividad parlamentaria (excepto la Comisión de Sanidad) durante dos semanas. Como explica la presidenta en la página web del Congreso: “El Congreso mantiene abierto su registro, a disposición de sus miembros y de todos los ciudadanos para el ejercicio de sus derechos, y continúa con toda su actividad escrita, que canaliza buena parte de las posibilidades de control al Gobierno”. El motivo alegado es minimizar la actividad de la Cámara para evitar los contagios por una pandemia que, precisamente, es el motivo que explica el estado de alarma; el cual, irónicamente, exige el mencionado celo sobre el control al gobierno. A esta suspensión se opusieron PP y Vox, habiendo anunciado este último un próximo recurso al Tribunal Constitucional.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el Gobierno sigue compareciendo en la comisión de sanidad, donde nuestro ministro (y filósofo-rey por sorpresa) trata de dar explicaciones de su gestión: así lo ha hecho, por ejemplo, el jueves 2 de abril y el miércoles 8 de abril. También es cierto que, para poder prorrogar el estado de alarma, el Gobierno se ve obligado a recabar el apoyo del Congreso; según ha manifestado el propio presidente, seguirá pidiendo prórrogas de 15 días, aun sabiendo que la crisis se extenderá más allá, con el fin de evitar acusaciones en este aspecto. Vemos así cómo funciona nuestro sistema: el mero miedo a que la oposición le acuse de querer saltarse al Parlamento le fuerza a comparecer quincenalmente.

Además, nuevas comparecencias son necesarias -aunque agrupables con las anteriores- para convalidar los decretos leyes. Por otro lado, y aunque con menor visibilidad mediática, los Diputados pueden seguir recabando los “datos, informes o documentos” que estimen de las Administraciones Públicas (Art. 7 del Reglamento del Congreso de los Diputados) y el Gobierno seguirá teniendo que responder a las preguntas por escrito (Título IX de dicho Reglamento), mientras las orales y las interpelaciones se han ido acumulando. Finalmente las sesiones de control se retomarán el miércoles 15 de abril, terminando con este periodo de suspensión.

La oposición, en este sentido, tiene muchas ocasiones para el control parlamentario desde el Congreso de los Diputados, especialmente intenso dada la precariedad de la mayoría que sostiene a este Gobierno. Y no puede decirse que el Gobierno haya aprovechado la ausencia de las sesiones de control para tomar sistemáticamente decisiones al margen del Parlamento en cuestiones diferentes a aquellas vinculadas a la crisis del coronavirus, por mucho que su reactivación de los indultos y la apertura de la comisión sobre el CNI para Pablo Iglesias encendieran todas las alarmas inicialmente.

En todo caso, puede entenderse la desconfianza: no sólo porque nuestros sistemas políticos cuentan con ella para ejercer la debida rendición de cuentas, sino porque el Gobierno ha mostrado signos preocupantes en el pasado con respecto a esta cuestión. Además de su tendencia a recurrir a reales decretos-leyes para cuestiones de dudosa urgencia, hay un menoscabo del Parlamento que merece la pena no olvidar: el cambio de los Consejos de Ministros de los viernes a los martes. Dado que la sesión de control se celebra los miércoles y esto no se ha modificado, ello deja apenas unas horas para que los grupos parlamentarios presenten preguntas relacionadas con los temas lanzados por el Gobierno a la opinión pública en su comparecencia pública más importante. Poco importa que los grupos de la oposición antes hicieran un pobre uso del tiempo entre el uno y la otra [3], o que puedan reconducir el debate en las réplicas; es una traba a la labor del Parlamento ciertamente criticable.

A esto hay que sumar la forma en que el Gobierno ha limitado la libertad de información de los ciudadanos al filtrar las preguntas de los periodistas entre los dedos del Secretario de Estado de Comunicación, impidiendo de paso las repreguntas. Que tal método haya decaído ante las protestas de los medios, así como el ejemplo de otros países, demuestran la arbitrariedad de esta medida, únicamente entendible como una vía más por la que el Gobierno ha tratado de reforzarse en momentos difíciles.

Quedará a juicio del votante, eso sí, si tales medidas de restricción de la libertad en favor de la autoridad quedan justificadas por ese contexto. No debe olvidarse ni la gravedad de la situación ni la debilidad estructural de este gobierno, como tampoco la existencia de nutridas fuerzas radicales de todos los colores en el Parlamento y su efecto centrífugo sobre otras más moderadas. También tendrá que evaluar el lector  hasta qué punto estas medidas han podido resultar contraproducentes en su relación con la oposición: por un lado, porque han dado razones para la desconfianza que estos manifiestan. Por otro, porque alimentaban su sed de atención mediática, que además nuestros periodistas tan sólo saben otorgar al conflicto, por vacuo que sea. Se promueve así el exabrupto, el oponerse a todo por sistema en torno a la acusación de antidemócrata. Y también el reparto de culpas. Todo ello, precisamente cuando más necesitamos debates propositivos y estratégicos. En tal situación, sobra decir, las llamadas a la unidad son pura quimera… aunque, justo antes de negociar, a uno siempre le conviene mostrarse más radical, acercando el punto medio a su sardina.

En todo caso, lo cierto es que el control parlamentario, por otras vías, no ha decaído. Se han tomado medidas desligadas de la situación que nos acucia, pero apenas notables. Y, aunque el control mediático directo fue entorpecido, el contexto sometió al Gobierno al máximo escrutinio. No puede decirse lo mismo, eso sí, de todas las Comunidades Autónomas. A ello, sin embargo, convendrá dedicar en exclusiva una futura nueva entrada… (ya disponible en el blog). [4]

 

NOTAS

[1] Es un principio que encuentra su formulación moderna más lúcida dentro del canon de autores clásicos en el trabajo de Locke (aunque un Montesquieu aún anclado en la sociedad estamental suela llevarse el mérito). No puede tampoco olvidarse el papel de los padres fundadores de Estados Unidos a este respecto. Sin embargo, pueden rastrearse ideas similares desde mucho antes en la tradición occidental; en particular, entre aquellos que abogaron por un gobierno mixto, de Aristóteles a Maquiavelo. Permítaseme que, por una cuestión de espacio, no entre a matizar la diferencia que presenta este control en sistemas presidenciales y sistemas parlamentarios, donde el gobierno depende de la confianza de la cámara para subsistir.

[2] Véanse como ejemplos el nombramiento de Dolores Delgado como fiscal general o la reiteración electoral producida por la presentación de sus candidaturas ante unas Cortes de las que previamente no había recabado el suficiente apoyo.

[3] Según el diario El País, la posibilidad de modificar preguntas tras el Consejo de Ministros sólo se había utilizado en 5 ocasiones desde 2008.

[4] Entre los varios confidentes a los que agradezco me ayuden a pensar estas cuestiones, quiero expresar especialmente esa gratitud a Carlos Fernández Esquer por sus comentarios, sin que ello en ningún caso suponga que pueda atribuírsele ninguna de estas opiniones.

 

Estado de alarma y tentaciones iliberales

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Después del tiempo que llevamos confinados y de la seriedad con la que los ciudadanos españoles hemos abordado esta crisis pese a los tremendos costes económicos y personales es imprescindible hacer algunas reflexiones sobre la seriedad con la que la están abordando nuestros responsables políticos. El debate del miércoles en el Congreso de los diputados en torno a la prórroga del estado de alarma no permite ser demasiado optimistas.  Más allá de las acusaciones sobre la tardía y desordenada reacción del Gobierno frente a la pandemia (en línea con lo ocurrido en otros grandes países europeos como Italia, Francia o Reino Unido, pero muy lejos del buen hacer de otros más pequeños a los que normalmente miramos un poco por encima del hombro como Portugal o Grecia) y del habitual cruce de descalificaciones, no habido un debate en profundidad. Ni sobre las medidas para evitar en el futuro cometer errores similares, ni sobre cómo salir de esta situación, ni sobre los propios límites de la actual situación del estado de alarma. No me refiero tanto a los aspectos técnico-jurídicos (entiendo que las medidas adoptadas hasta ahora sí son propias de un estado de alarma y no de un estado de excepción), sino al hecho de que podamos acostumbrarnos a un estilo de gobierno propio de situaciones excepcionales y pueda parecerse al de una democracia iliberal.

Es indudable que la tentación del autoritarismo y del iliberalismo con la excusa de luchar más eficientemente contra la pandemia pueden ser más fuertes que nunca para gobiernos de uno y otro signo. Pero probablemente las tentaciones sean mayores para gobiernos con un sesgo populista. En la Unión Europea tenemos de nuevo los ejemplos de los gobiernos de Hungría y Polonia, que se han apresurado a aprovechar la crisis para introducir cambios sustanciales que les permitirán eliminar aún más controles para perpetuarse en el poder. Ya nos han explicado Ziblatt y Levitsky que en el siglo XXI las democracias mueren más por la actuación de sus propios gobernantes que por ataques exteriores.

Por eso es muy importante estar atentos a cualquier signo de que lo que hoy se considera imprescindible por las circunstancias excepcionales que vivimos pueda aceptarse y terminar convirtiéndose en la norma o en una práctica habitual cuando termine esta situación. Ya se trate de los límites a a libertad de expresión con cualquier excusa (la de defenderse de los bulos, las fake news, o simplemente las de no asustar demasiado a la sociedad) o de la actuación del gobierno por decreto-ley (práctica a la que por cierto el gobierno en funciones de Pedro Sánchez dio carta de naturaleza mucho antes del COVID-19), hay que tener muy presente que la democracia exige que se mantengan los controles al poder. Y más que nunca en situaciones de alarma: es imprescindible mantener la libertad de expresión y el control del Parlamento de la actividad legislativa del Gobierno ejercitada a través un mecanismo reservado para situaciones de extraordinaria y urgente necesidad.

Hay que insistir en esta idea: hay que reforzar más que nunca todos los mecanismos del  Estado de Derecho, precisamente porque se han debilitado los controles habituales del Poder Ejecutivo y se ven gravemente limitados derechos básicos de la ciudadanía como el de libre circulación. La gravedad de la situación y la propia declaración del estado de alarma con la concentración de poder que supone en manos del Gobierno estatal suponen que las críticas no solo sean legítimas, sino también imprescindibles. Y cuanto más basadas en datos y evidencia empírica y más constructivas, mejor. Ya vengan de la oposición, de los Gobiernos regionales y locales y de la propia sociedad a través de los medios de comunicación y las redes sociales.

Efectivamente, contra lo que podría parecer en una lectura simplista, la eficacia y la eficiencia en la lucha contra la crisis (primero sanitaria y después económica y social) requiere precisamente contar con mecanismos de participación y de control adecuados que puedan evitar fallos de diagnóstico, errores de gestión o derivas autoritarias para intentar imponer agendas partidistas aprovechando la situación. Es esencial conocer bien la situación de hecho para acertar, pero es evidente que el gobierno se ha visto desbordado por una crisis de proporciones enormes y para la que, como la mayoría de los gobiernos occidentales, no estaba preparado. Lo ocurrido con los datos sanitarios oficiales en España ha sido muy preocupante: no han estado disponibles o no lo han estado (ni lo están) con la fiabilidad y la rapidez que deberían haberlo estado. Esto probablemente es reflejo de la escasa atención que nuestros gobiernos han demostrado por políticas públicas basadas en evidencia empírica a lo largo del tiempo. Ahora estamos pagando esta negligencia.

También estamos pagando las consecuencias de la falta de cooperación entre CCAA y Estado en cuanto a gestión de la información sanitaria o en cuanto a la gestión sanitaria a secas.  Bien está la descentralización de la sanidad si mejora los servicios prestados a la ciudadanía; cuando no es así, como claramente ha ocurrido en esta pandemia, sencillamente hay que replantearse algunas cosas. Debemos preguntarnos cual es el modelo que más beneficia a los enfermos y no el más interesa a las élites locales, como ya ilustró en su momento el debate sobre la tarjeta sanitaria única. Que CCAA como Cataluña hayan intentado hacer política con la gestión de una crisis sanitaria de esta magnitud incluso a expensas de la salud de sus ciudadanos debe hacernos reflexionar.

Por último, es esencial acertar con las medidas que se adopten. Hay que ser claros: ningún gobierno ni nacional ni regional está en situación de abordar por sí solo una catástrofe como ésta. Nuestro gobierno necesitará de toda la ayuda disponible: de la Unión Europea y de otros gobiernos pero también de otros partidos políticos y de los agentes sociales, de todos los ciudadanos en suma. Es urgente que lo admitan con humildad y es urgente que se la prestemos. No sobra nadie: el que los distintos agentes tengan intereses en ocasiones contrapuestos o visiones distintas de las soluciones es precisamente la mayor riqueza de una democracia pluralista y la mayor garantía de que las medidas consensuadas gocen de mayor legitimidad. Lo que es esencial cuando suponen compartir riesgos y sacrificios para todos.

 

 

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