El viacrucis de la obtención de la nacionalidad española por residencia
En el blog Hay Derecho se ha escrito habitualmente sobre algunos de los problemas que aquejan al funcionamiento de las administraciones públicas: el funcionamiento lento, la falta de recursos (o mala gestión de estos), la excesiva burocratización o la ausencia de transparencia, son solo algunos ejemplos. Por desgracia, casi ninguna administración pública está libre de pecado. Pero si los ciudadanos y empresas nacionales encontramos a diario importantes dificultades a la hora de realizar cualquier trámite administrativo, por sencillo que sea, para los extranjeros (especialmente si son extracomunitarios), la tarea se convierte en un auténtico calvario.
En ocasiones, poner un ejemplo práctico es la mejor forma de arrojar luz sobre una cuestión o problema general. Y eso es lo que vamos a hacer aquí, exponiendo el caso real de un ciudadano venezolano que nos pidió ayuda para solicitar la nacionalidad española por residencia. Cuando vino a vernos por primera vez ya llevaba tres años viviendo en España, el primero cursando un posgrado y los otros dos trabajando en una empresa de consultoría (pagando impuestos y cotizando a la Seguridad Social), a la vez que estudiaba para convalidar la titulación universitaria de su país de origen.
Conforme a la norma de derecho sustantivo aplicable en nuestro caso (art. 22 Código Civil), cuando se trata de nacionales de origen de países iberoamericanos, son tres los requisitos cuyo cumplimiento ha de verificar la administración para conceder o denegar la nacionalidad: (i) residencia legal en España, continuada e inmediatamente anterior a la petición, durante dos años; (ii) buena conducta cívica y (iii) suficiente grado de integración en la sociedad española. La administración competente para conocer de este expediente es el Ministerio de Justicia y, en particular, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (en adelante, DGSJFP).
Es importante llamar la atención sobre el hecho de que el primer presupuesto legal es de carácter objetivo (su comprobación requiere de un sencillo cómputo temporal) y los otros dos, aunque aparentemente más inciertos en cuanto a su valoración, han sido objetivados por las normas que regulan el procedimiento administrativo aplicable[1]. Además, en el supuesto del extranjero al que asesorábamos (hoy ya español), a diferencia de otros casos más complejos, el cumplimiento de los referidos requisitos nunca fue una cuestión controvertida ni puesta en duda por la administración, como veremos.
Se trataba por tanto de un caso relativamente fácil que, en condiciones normales y habiendo actuado la administración competente de manera rápida y diligente, tendría que haberse resuelto en cuestión de semanas o meses. Además, la presentación de la solicitud de nacionalidad se realizó siguiendo el trámite implementado por el Ministerio de Justicia y el Consejo General de la Abogacía Española, mediante el Convenio que habilita a los colegios de abogados para revisar los documentos y comprobar el cumplimiento de los requisitos para la obtención de la nacionalidad[2]. Esta vía, complementaria de la tramitación ordinaria ante el propio Ministerio de Justicia, fue puesta en marcha en el año 2017 con el objetivo (malogrado como veremos) de agilizar la tramitación de este tipo de expedientes.
En enero de 2021, presentamos a través del Colegio de Abogados de Madrid la solicitud de nacionalidad, acompañando los documentos acreditativos del cumplimiento de los requisitos y autorizando a la administración para la comprobación de cualesquiera otros documentos o informes que obrasen en su poder. A penas un mes después, el Colegio de Abogados de Madrid ya había cotejado la documentación aportada con los originales y extendido el “Certificado de Revisión Colegial”, indicativo de que concurrían, “formal y extrínsecamente”, todos los requisitos exigidos para la obtención de la adquisición de la nacionalidad por residencia.
Transcurrido más de un año desde que se presentó la solicitud sin haber obtenido respuesta por parte de la administración, nuestro cliente se vio forzado a acudir a los tribunales. A tal efecto, en enero de 2022 presentamos un recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta por silencio negativo, ante el órgano judicial competente, en este caso, la Audiencia Nacional. El recurso fue admitido a trámite con celeridad, y, a principios de marzo de 2022, el Ministerio de Justicia ya había sido requerido por la Audiencia Nacional, por medio de Decreto, para remitir el expediente administrativo (trámite procesal previo a la interposición de la demanda).
En enero de 2023, después de haber desatendido hasta un total de tres requerimientos (en los que la Audiencia Nacional llegó incluso a apercibir a la administración con la posible imposición de una multa a la autoridad o empleado personalmente responsable), el Ministerio de Justicia presentó finalmente el expediente administrativo. Del contenido del mismo, no se desprendía ningún hecho o circunstancia que justificase la no concesión de la nacionalidad dos años después de haberla solicitado. Pero aun no existiendo ningún motivo de oposición a la reclamación, la administración optaba por obligarnos a seguir adelante con un proceso judicial perfectamente evitable.
En febrero de 2023, presentamos la demanda contencioso-administrativa y, tan solo unos días después, el Ministerio de Justicia notificó a nuestro cliente la resolución de concesión de la nacionalidad. Acto seguido, habiéndose producido de ese modo la satisfacción extraprocesal del demandante, la Audiencia Nacional acordó la terminación del procedimiento, sin imposición de costas a la administración.
En definitiva, la administración hizo esperar a nuestro cliente más de dos años, obligándole a acudir a un procedimiento judicial (asistido de abogado y procurador), para finalmente darle la razón, estimando una solicitud que debía haber sido estimada desde un principio. El camino no terminó ahí. Después de realizar la jura de la nacionalidad, trámite que en la actualidad se puede realizar ante Notario, el (ya) ciudadano español tendrá que seguir esperando durante meses para recibir el Certificado de Nacimiento, documento necesario para la obtención del DNI y el pasaporte. Pero todos estos trámites y sus vicisitudes bien merecerían otro artículo.
Desearíamos que el caso relatado fuera anecdótico. Pero desafortunadamente, según hemos podido observar en otros procedimientos idénticos, ésta es la tónica general. De hecho, es muy habitual que los innumerables procedimientos judiciales iniciados frente al Ministerio de Justicia finalicen con un escrito de allanamiento de la Abogacía del Estado, presentado en el tramo final del proceso. Por otra parte, la lentitud exasperante en el funcionamiento de la administración no es exclusiva de los expedientes de nacionalidad por residencia, dado que hemos detectado el mismo problema en otros procedimientos (v.g. permisos de residencia para la búsqueda de empleo o para inversores, directivos y trabajadores altamente cualificados).
Muchos solicitantes, a pesar de contar objetivamente con los requisitos para la obtención de la nacionalidad, desisten en el camino. Y otros tantos extranjeros ni tan siquiera lo intentan, conformándose con la residencia legal y renunciando a los derechos de plena ciudadanía que únicamente otorga la nacionalidad. Sin duda, este efecto disuasorio, que afecta principalmente a quienes carecen de recursos, es el perjuicio más grave de todos los que se derivan de la situación denunciada. La lección que podemos extraer es clara y extrapolable a otros ámbitos: cualquier derecho sustantivo, por muy bien diseñado que esté sobre el papel, queda en agua de borrajas si los cauces procedimentales fallan, o lo que es lo mismo, si el ciudadano no cuenta en la práctica con un procedimiento sencillo y ágil para hacer valer sus intereses.
Haciendo una reflexión más general, es evidente que como país no estamos dando la mejor imagen posible ante quienes vienen a formar parte de nuestra comunidad social y política. Por tanto, sería deseable que se dotase a la DGSJFP con todos los medios (personales, económicos, organizativos o de cualquier otra índole) necesarios para que pueda tramitar de manera rápida y eficaz los expedientes cuya gestión tiene encomendada.
[1] Actualmente, la buena conducta cívica se acredita mediante la presentación de los certificados de antecedentes penales, tanto del país de origen como de las autoridades españolas. Y el suficiente grado de integración en la sociedad española, por medio de la certificación de haber superado la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales o CCSE (vid. Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia).
[2] Resolución de 30 de agosto de 2017, de la Secretaría de Estado de Justicia, por la que se publica el Convenio de colaboración con el Consejo General de la Abogacía Española, de habilitación para la presentación electrónica de solicitudes de nacionalidad española por residencia en representación de los interesados.
Abogado del Departamento de Litigación y Arbitraje de Ontier-España y Editor de Hay Derecho. Licenciado en Derecho por la Universidad de Castilla-La Mancha y Máster en Práctica Jurídica Empresarial por el Centro de Estudios Garrigues.