En días pasados se ha debatido en torno a la posibilidad de que el Senado pudiera inadmitir a trámite el texto de Proposición de ley de amnistía votado en el Congreso de los Diputados. La cuestión ha presentado un doble interés: parlamentario y jurídico. Parlamentario, porque en un primer momento la intención de algunas formaciones políticas del Senado ha sido la de impedir toda vía que desemboque en el Tribunal Constitucional (TC), solicitando algo que ha obligado a intentar explorar las posibilidades de paralizar la tramitación de la proposición de Ley antes incluso de debatir y votar el texto en el Senado. En particular, se solicitaba a la Mesa del Senado no sólo la inadmisión a trámite de la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, sino también el requerimiento al Congreso de los Diputados para que revoque la decisión de remitir esta proposición de ley al Senado para su tramitación y, en consecuencia, retire el texto debatido y votado por los/as Diputados/as. Se trata, a no dudarlo, de un requerimiento extravagante, por cuanto no previsto, pues supone retrotraer el procedimiento al Congreso e imponerle una obligación sin mediar voto alguno del mismo.

En cuanto al aspecto jurídico, a pesar de que el art. 90 de la Constitución parece concluyente ordenando que, aprobado un proyecto o proposición de ley (esta última inexplicablemente no mencionada y por tanto desaparecida de dicho precepto) por el Congreso, ordena que su Presidente/a «dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste», se han evocado facultades reconocidas en principio a toda cámara parlamentaria, como son la calificación de la iniciativa y la denominada admisión a trámite (en realidad, la toma en consideración). Ahora bien, ambas facultades, intervienen con antelación a la tramitación de cualquier propuesta de iniciativa remitida a las cámaras, lo que quiere decir que solo se reconoce con carácter previo al inicio del procedimiento legislativo. Dicho de otro modo, a la que corresponde pronunciarse sobre si la propuesta de iniciativa legislativa se convierte en verdadera iniciativa (mediante el trámite de toma en consideración), es a la cámara que es primera depositaria de una propuesta de iniciativa. Así pues, parece claro que el Senado no puede ejercer una facultad cuya finalidad es iniciar el procedimiento ya en marcha (con la toma en consideración); ni tampoco reconsiderar la calificación del texto sometido ya realizada por el Congreso, llevando a cabo una suerte de recalificación sobre la calificación del Congreso.

En definitiva, es el trámite de la toma en consideración el que puede definirse como admisión a trámite de una propuesta de iniciativa (de la que está exento el Gobierno). Ello quiere decir que es dicho trámite y solo él el que funciona como presupuesto o habilita a las cámaras a proceder con los sucesivos trámites, o, lo que es lo mismo, la toma en consideración es el único requisito de procedibilidad, el único pronunciamiento que permite abrir el procedimiento legislativo. Ninguna de las cámaras puede por consiguiente reconsiderar la toma en consideración de aquellos textos propuestos por sus respectivos miembros. De hecho, la única referencia que encontramos en el Reglamento del Senado al trámite de toma en consideración se contempla solo para las iniciativas legislativas de los propios senadores (artículo 108). El Informe solicitado a los letrados del Senado es inapelable a este respecto al afirmar que acordar la inadmisión «no se ajustaría a la Constitución», ya que hay un «acto de continuidad que no se puede interrumpir entre la remisión del Congreso y el sometimiento de la iniciativa al Senado». Incluso, como apunta el informe, «se debería hablar incluso de un deber constitucional» de la Mesa de admitir a trámite las iniciativas remitidas por el Congreso.

Es cierto que en nada ayudan las deficiencias técnicas del Reglamento del Senado e incluso de la CE, por cuanto su redacción y su claridad presentan serias deficiencias. En concreto, una lectura aislada o no versada del artículo 36 del Reglamento del Senado puede inducir a confusión, ya que en dicho precepto podemos leer que «1. Corresponden a la Mesa [del Senado] las siguientes funciones: c) Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de índole parlamentaria, así como decidir sobre su admisibilidad y tramitación». La admisión a trámite de escritos de índole parlamentaria a los que hace referencia el Reglamento del Senado, debe ser interpretada aquí, atendiendo al resto de dicho Reglamento, los procedentes de los senadores, habiendo empleado el término documentos de índole parlamentaria probablemente para diferenciarlos de los procedentes de las Comunidades Autónomas o de la iniciativa legislativa popular. Por su parte, el art. 90 CE es completado por el art. 104 del Reglamento del Senado, cuyo segundo párrafo con una inmediatez y automatismo expeditivos ordena que «La Mesa, en la primera sesión siguiente a su recepción, declarará la competencia de la Comisión que haya de conocer del proyecto o proposición de ley, y dispondrá la apertura del plazo de presentación de enmiendas», no condicionando a ningún otro trámite o juicio de apreciación de la Mesa la inmediata apertura de la presentación de enmiendas. 

Si, en consecuencia, la Mesa del Senado carece de la facultad de admisión a trámite ¿podría el Senado, aun así, inadmitir a trámite una iniciativa por una patente inconstitucionalidad de su contenido? Ya una primera respuesta es que bajo la actual Constitución nunca el Senado se ha pronunciado ni a favor ni en contra de una admisión a trámite de un texto recibido del Congreso. Aun así, ¿cabe argumentar que podría hacerlo de manera excepcional? El principio general según el TC es justamente el contrario, las Mesas de las cámaras «no deben, con carácter general, inadmitir propuestas o proposiciones a causa de la supuesta inconstitucionalidad» ya que ello supondría la violación del derecho fundamental de sus impulsores (art. 23.2 CE). No obstante, el TC abre una puerta a inadmitir propuestas de iniciativas de manera muy excepcional en casos de propuestas o proposiciones cuya inconstitucionalidad sean palmarias y evidentes. Pero lo más relevante es que, para el TC, no se vulnera la CE cuando se admitan a trámite propuestas de iniciativas inconstitucionales, porque, como explica el TC, no existe lo que se podría llamar un derecho fundamental de los miembros de las cámaras a la constitucionalidad de las iniciativas parlamentarias (STC 96/2019). Pero en este caso cabe negar la mayor, dado que el Senado, respecto a la propuesta de iniciativa con origen en Grupos del Congreso, carece de la facultad de pronunciarse sobre la admisión a trámite, es improcedente invocar la citada jurisprudencia del TC. Por añadidura, la inconstitucionalidad del texto puede ser corregida en su tramitación, y si dichas propuestas del Senado fueran rechazadas por el Congreso, un número de senadores puede interponer un recurso de inconstitucionalidad para todas aquellas normas con rango de ley. Incluso mientras se tramita la proposición de ley, el Senado puede plantear ante el TC, un conflicto de competencias entre órganos constitucionales (previsto en los artículos 73 a 75 LOTC), sin necesidad por tanto de esperar a la aprobación de la Ley.

Al final, la Mesa del Senado, siguiendo el criterio de un segundo informe de los letrados, ordenó mediante Acuerdo de 20 de marzo de 2024, admitir a trámite el texto sobre la ley de amnistía aprobado en el Congreso de los Diputados, acuerdo completamente innecesario, pues el Senado no tiene atribuida la competencia de admitir o inadmitir a trámite los textos procedentes del Congreso. Se trata de un acto debido y obligatorio para el Senado, por lo que, en el caso de la Proposición de ley de amnistía, la admisión a trámite acordada por la Mesa del Senado ha constituido a fin de cuentas un acto ineficaz y superfluo (un oxímoron como han sostenido algunos). Nada mejor que referirse al punto 1.1 de dicho Acuerdo de admisión a trámite del texto procedente del Congreso en el que la Mesa del Senado el 19 de Marzo de 2024  confiesa, cosa insólita, la innecesariedad de dicha admisión a trámite, reconociendo que, «la Mesa del Senado no podría adoptar un acuerdo de no admisión, a la vista de lo preceptuado en el artículo 90.1 de la Constitución, del cual se deduce que hay una obligación automática ex constitutione de someter el texto legislativo remitido por el Congreso de los Diputados a la deliberación del Senado». 

En este punto puede resultar muy clarificador traer a colación ejemplos de nuestro entorno, como el de Francia, donde el Senado no puede decidir sobre la admisión a trámite ni sobre la calificación de un texto recibido de la Asamblea Nacional (cámara de los diputados), dado que, como subrayan especialistas como Luchaire (La Constitution de la République française, sous la direction de F. LUCHAIRE, G. CONAC et X. PRÉTOT, 3ème édition, p. 1028), el Senado no debe pronunciarse sobre una propuesta de iniciativa ya consumada y admitida (tal y como ocurre en España con los textos ya aprobados por el Congreso de los Diputados), sino sobre la deliberación de la otra Cámara sobre una iniciativa legislativa. Así lo reconoce por demás el Informe firmado por la Secretaria General del Senado de 19 de marzo de 2024 quien, sin embargo, utiliza este argumento erróneamente para justificar la atribución de la admisión a trámite del Senado del texto del Congreso, considerando que ha de ser examinado «ex novo por el Senado en el trámite de calificación y admisión de la iniciativa, contando con su propio informe, dado que el informe inicial elaborado para la admisión a trámite en la Mesa del Congreso ha tenido un objeto diferente (la versión inicial de la iniciativa presentada como proposición de ley orgánica) y una finalidad distinta» (pág. 4).

Así pues, a la postre ha prevalecido finalmente, si bien de manera atípica e inédita, el respeto a los trámites del procedimiento legislativo. Si reflexionamos sobre la naturaleza de nuestro bicameralismo, respecto al procedimiento legislativo ordinario, hay que desterrar la idea de que una duplicidad de cámaras y de mayorías confrontadas, pueda dar lugar a buscar una especie de resolución de discrepancias sobre textos inconstitucionales. La explicación no es otra que la forma de gobierno sobre la que se asienta nuestro texto constitucional, que es la de un parlamentarismo monista, producto de una democracia mayoritaria o, lo que es lo mismo, solo la mayoría parlamentaria vencedora de unas elecciones es la única legitimada para la aprobación definitiva de las leyes. No son dos mayorías las que legislan, sino exclusivamente una, ubicada en la cámara de confianza del Gobierno (el Congreso de los Diputados). Nuestra Constitución, por ejemplo, no exige que los textos de ley hayan sido acordados entre las cámaras, como por ejemplo, se hace constar en la Constitución francesa de 1958 cuando en su artículo 45 exige que «toda proposición de ley debe ser debatida sucesivamente por las dos asambleas del Parlamento con miras a la adopción de un texto idéntico».

En consecuencia, el Senado en la CE 1978 se encuentra en sintonía con reformas muy recientes de otras constituciones europeas con sistema parlamentario (Alemania, Bélgica) que lo conciben no como cámara colegisladora, sino como una cámara de acompañamiento o de reenvío, en el sentido de una instancia de ampliación de las propuestas de vetos o enmiendas.

Juan José Ruiz Ruiz

Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Universidad de Jaén.

Ha sido Becario de las Cortes Generales, especializándose en el bicameralismo con estancias de investigación en la Université Paris X (Nanterre), en l’Assemblée Nationale y Sénat de Francia. En la actualidad es Director del Departamento de Derecho Público de la Universidad de Jaén y Secretario de la Revista Asuntos Constitucionales.

Ha impartido numerosos Másters, cursos y conferencias en Universidades europeas, del Maghreb e instituciones latinoamericanas, como el Máster de Derecho Parlamentario de la Universidad de La Sapienza en Roma o el Máster en Justicia Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad de Bologna. Ha sido además Visiting Professor en la Universidad de Cagliari. Ha trabajado como experto en distintas misiones del Consejo de Europa con los Presidentes de las cámaras del Parlamento de Marruecos y de la FIIAAP en el Consejo Nacional de Derechos Humanos.