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La digitalización de la justicia y los «Reinos de Taifas»

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En la era de la Inteligencia Artificial, en algunos juzgados aún se utilizan el fax, los sellos de tinta, el Tippex y los correos certificados con acuse de recibo en cartulina rosa. En la Sala de Vistas no siempre se dispone de medios de reproducción del sonido y la imagen, se avisa a gritos del comienzo del juicio y hay que preguntar directamente al funcionario cómo va la tramitación de tu expediente al no haber webs de información. En este escenario se ha publicado el Real Decreto Ley 6/2023, de 19 de diciembre, con el que el gobierno pretende transformar el «servicio público de justicia».

Siempre es jurídicamente criticable que una ley de estas características ¬–que modifica sustancialmente algunas normas procesales y regula contenidos heterogéneos–, sea aprobada por Real Decreto Ley en lugar de por una ley ordinaria resultante de un debate parlamentario en el que se permita introducir enmiendas y mejoras. Se está consolidando la práctica de que el Real Decreto Ley sea la forma ordinaria de legislar y que el Ejecutivo se apropie de la potestad legislativa que corresponde a las Cortes Generales. Se enarbolan razones de agilización y eficiencia para maquillar la incapacidad de diálogo y debate. No existen argumentos para justificar, además, que existan razones de extraordinaria y urgente necesidad (artículo 86.1 de la Constitución), puesto que llevamos décadas de retraso en lo que a modernización de la Justicia se refiere, por lo que, si hemos podido esperar tantos años, bien pudiéramos haber esperado un poco más y haber sometido a debate parlamentario la cuestión, por los trámites de una ley ordinaria. Sea como fuere, habemus ley y, como tal, ha de ser acogida con esperanza y escepticismo a partes iguales.

La nueva regulación introduce diversas reformas procesales que pretenden aligerar los juzgados. No voy a detenerme en estas materias, al tratarse de cuestiones técnicas cuya eficacia habrá de valorarse una vez entren en vigor, si bien, en un análisis a vuelapluma, entre medidas razonables y necesarias hay otras que vienen a cumplir la tradición de cambiar los expedientes de montón, modificando la tramitación conforme a un tipo de procedimiento por otro distinto, pero en el mismo juzgado, con los mismos medios y con la misma saturación. Sin una dotación mayor de medios materiales y personales (en diez años un tercio de la Carrera Judicial se jubilará y la situación crítica de la justicia puede colapsar), estas reformas procesales no servirán de mucho.

Al margen de lo anterior, la principal novedad de la ley la constituye la voluntad de poner las tecnologías en el centro de la modernización de la administración de justicia, con reformas procesales de calado que, sin duda, pueden contribuir a impulsar tediosos y anticuados trámites procesales. Aunque las causas de la lentitud de la justicia son diversas, el trabajo «artesanal» que aún hoy en día seguimos desarrollando en los juzgados no ayuda a tener una justicia acorde al periodo histórico que vivimos. Es necesario implementar ayudas técnicas que faciliten el trabajo humano.

A esta esperanzadora ley se le debe oponer el lógico escepticismo que provoca el hecho de que las competencias en materia de justicia se encuentren transferidas a la mayoría de las comunidades autónomas, con excepción de las denominadas «territorio Ministerio», donde el Estado Central retiene la competencia (Extremadura, Murcia, Islas Baleares, las dos Castillas, Ceuta y Melilla, además del Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional). Uno de los principales motivos por los que la Justicia –que sirve a uno de los tres poderes del Estado, el Judicial, único para todo el Estado– cuenta con graves disfuncionalidades en lo que a tecnología se refiere es el Reino de Taifas que supone la gestión de la Administración de Justicia por doce comunidades autónomas diferentes, sin comunicación entre sí.

Cuando un juzgado recibe una demanda o una denuncia, al registrar el asunto únicamente se puede comprobar si las partes tienen una causa abierta en el mismo partido judicial o en la misma Comunidad Autónoma, pero no puede saberse digitalmente si existe un procedimiento semejante en un juzgado de otra Comunidad. Esta deficiencia puede ser anecdótica ¬–que un ciudadano pruebe a presentar la misma demanda en distintos partidos judiciales cuando la ley permite la elección del fuero territorial y esperar a ver cuál se tramita más rápido para desistir de la otra demanda antes de que le aleguen litispendencia¬– o grave –que un juzgado desconozca que la pareja que se está divorciando en su territorio esté inmersa en un procedimiento de violencia de género en otro lugar–. La falta de comunicación automática entre territorios conduce a duplicidades, disfunciones, falta de información relevante a la hora de resolver un asunto y desperdicio de recursos personales y materiales.

La ley aprobada recoge la obligación legal de que, en el plazo de cinco años desde la publicación, se garantice la interoperabilidad entre sistemas al servicio de la Administración de Justicia y, para ello, apela a la cogobernanza entre administraciones. También se prevé la obligación de que las distintas comunidades autónomas provean de accesibilidad a los ciudadanos en igualdad de condiciones y a que doten de medios a los juzgados. Así debería ser, pero años de dejadez institucionalizada (no olviden que la Justicia no da votos) obligan a mirar de refilón la reforma. No será la primera vez que se aprueba una ley y automáticamente se suspende su entrada en vigor por falta de inversión, como sucedió con la Ley de Registro Civil, que tardó más de diez años en empezar a aplicarse.

La reforma tiene bondades innegables, por más que el sector jurídico sea tradicionalmente reacio al cambio y nos hayamos instalado en la queja constante frente a cualquier intento de mejora de la Justicia. Por ejemplo, se ha introducido la obligación de las personas jurídicas de utilizar los sistemas electrónicos de la administración de justicia, lo cual permite agilizar muchos trámites que antes debían hacerse presencialmente y en papel. Pero también hay reformas que regulan una cosa y la contraria, neutralizando sus efectos, como la declaración de preferencia de las actuaciones telemáticas (artículo 129.1 bis de la Ley de Enjuiciamiento Civil) que choca con la obligatoriedad de que las partes, testigos, peritos, menores o personas con discapacidad comparezcan presencialmente ante el juez, por lo que, en muchas jurisdicciones, los juicios telemáticos dejarán de ser una opción posible cuando haya que practicar esta prueba, algo que sí permitía el artículo 14 de la Ley 13/2020 de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Finalmente, la propia ley reconoce su propia debilidad al recoger en varias ocasiones la posibilidad de su incumplimiento cuando, tras obligar a usar los medios técnicos, añade la coletilla «siempre que las oficinas judiciales tengan a su disposición los medios técnicos necesarios para ello».

Con esto volvemos al punto de partida: se regulan mejoras que dependen de la buena disposición de las administraciones prestacionales de las Comunidades Autónomas, dándose un plazo de cinco años para ello, sin que nuestro ordenamiento jurídico prevea forma alguna de fiscalizar la forma en la que se desarrollan las competencias transferidas. Y es que la endémica desigualdad territorial en la Administración de Justicia sigue siendo el Talón de Aquiles de cualquier intento de modernización de la Justicia.

Este artículo fue publicado en el País, el 30 de enero de 2024: https://elpais.com/opinion/2024-01-30/los-reinos-de-taifas-de-la-justicia-digital.html

Las Administraciones públicas: un laberinto de ineficiencia

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En los recovecos de la Administración, se esconde un fenómeno que contrasta con sus principios de actuación que se proclaman en la Constitución y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: la ineficiencia. Un funcionamiento desorganizado que no solo consume recursos, sino que también frustra a los empleados públicos y, en última instancia, perjudica a los ciudadanos. 

El enigma de los órganos administrativos estancos

En el corazón de este laberinto administrativo, donde los diferentes órganos administrativos se multiplican, se esconde un enigma: estos operan como islas aisladas, desconectadas del flujo de conocimiento. Aunque existe comunicación, esta no facilita el reaprovechamiento de la información y en muchos casos se limita a correos electrónicos o reuniones. ¿Acaso hemos vuelto a los tiempos del año 2000? Sí, en ocasiones se usan aplicaciones de mensajería instantánea o de reuniones a distancia, pero la dinámica de trabajo continúa siendo la misma.

Imaginemos a un funcionario público de una subdirección cualquiera que resuelve un problema complejo. Ese conocimiento podría ser valioso para otros, pero queda atrapado en la isla. La falta de interacción y colaboración perpetúa esta desconexión. Este aislamiento conlleva un despilfarro de esfuerzos y una pérdida de conocimiento. Las sinergias, que podrían surgir de compartir buenas prácticas y evitar errores repetidos, se desvanecen en el aire.

Sorprende que, en 2024, cuando un funcionario público se dispone, por ejemplo, a elaborar la convocatoria de una subvención o redactar un convenio, en ocasiones recurra a modelos predeterminados, que sirven a modo de guía mínima, cuando no se limita simplemente a copiar y pegar documentos similares realizados por sus compañeros.

La resistencia al cambio: desafíos y avances en la Administración General del Estado

En lugar de avanzar hacia la innovación, la realidad es que las Administraciones Públicas, salvo excepciones puntuales, parece que continúan ancladas en prácticas arcaicas. La Administración General del Estado (AGE) se asemeja, en numerosas ocasiones, a cientos de PYMES que, con mérito, buscan cumplir con sus responsabilidades en beneficio del ciudadano.

Efectivamente, existen desde hace años los Servicios Comunes, los cuales incluso se mencionan en la Ley 40/2015 de hace ya casi 9 años. Estos facilitan el trabajo en actividades muy concretas como control horario de los empleados públicos, gestión de nóminas, de registro etc. 

Igualmente, la AGE emprende actuaciones como el Servicio de Automatización Inteligente (SAI) cuyo objetivo es mejorar la eficiencia de los servicios y procesos de gestión administrativa mediante el uso de tecnologías de automatización inteligente generando sinergias, reduciendo tiempos de tramitación y ahorrando costes de desarrollo y operación. Este servicio se ofrece a los diversos organismos mediante una plataforma de tecnología RPA (Automatización Robótica de Procesos) que abarca todas las etapas de los proyectos, desde la identificación de procesos hasta su implementación y mantenimiento. Todo ello impulsado por la licitación en 2022 del contrato de prestación de servicios de apoyo para el Centro de Excelencia de la Secretaría General de la Administración Digital encargado de la gestión, desarrollo y operación del SAI.

Por otra parte, existen herramientas destinadas a proporcionar publicidad de los diferentes instrumentos jurídicos que adopta la Administración General del Estado como pueden ser la Base de Datos Nacional de Subvenciones, con sus propias limitaciones o la Plataforma de Contratación del Sector Público que también sirve de mecanismo de comunicación con los licitadores y que en el marco de la Estrategia Nacional de Contratación Pública (ENCP) y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) se prevé mejorar.

Sin lugar a duda existe un esfuerzo de la AGE en revertir esta situación a través de diferentes políticas públicas como el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025 o incluso por medio de las inversiones en el marco del PRTR. El componente 11 «Modernización de las Administraciones Públicas», recoge un conjunto de actuaciones en el ámbito de la administración digital.

Entre sus retos se incluye el de la digitalización de la Administración y procesos señalando que «Este componente debe permitir dar un paso más allá en la mejora, maximizando la automatización de la gestión e impulsando la cooperación entre los distintos niveles administrativos mediante la digitalización, liberando con ello a los empleados públicos de tareas de bajo valor añadido, para poder dedicar ese tiempo a actividades de mayor valor añadido, desarrollar mejores políticas y prestar un mejor servicio a la ciudadanía.» 

Y entre sus objetivos el 161 «Adjudicación de proyectos de apoyo a la transformación digital de la Administración General del Estado» que comprende la publicación en el BOE o en la Plataforma de Contratación Pública de la adjudicación de al menos 960 millones de euros en proyectos que abarquen los siguientes ámbitos: Transformación digital en términos de proactividad, movilidad, experiencia del usuario; transformación digital en términos de automatización y Administración Pública centrada en los datos; transformación digital en términos de infraestructuras físicas y lógicas y programas informáticos; transformación digital en términos de ciberseguridad.

Sin embargo, la realidad es que, a pesar de estos esfuerzos, a la fecha actual, en el trabajo diario de la AGE, aún persisten métodos más propios de una pequeña empresa al momento de elaborar diversos documentos requeridos para las distintas actuaciones (tales como convenios, pliegos de contratos, convocatorias de subvenciones, entre otros).

En plena era digital, resulta desconcertante persistir en el uso de procedimientos y herramientas obsoletas, lo cual conduce a la repetición de tareas en distintas unidades una y otra vez, desperdiciando así recursos y conocimientos valiosos. 

La resistencia al cambio y la falta de visión estratégica en el pasado ha mantenido esta situación de ineficiencia, mientras las promesas eternas de transformación de las Administraciones Públicas, de momento, al menos, se han desvanecido con el tiempo. 

La llave para desbloquear el laberinto

Para desentrañar este enigma, se necesita construir mecanismos para compartir y usar la información de una manera eficiente. Y uno de los cimientos fundamentales es la creación de repositorios de conocimiento. ¿Qué implica esto?

La creación de espacios dinámicos y actualizados de la diferente documentación generada por la Administración.

Y esta clave podría residir en el desarrollo de un data lakehouse. Una arquitectura de datos que crea una plataforma mediante la combinación de los beneficios clave de los data lakes (grandes repositorios de datos sin procesar en su forma original) y los almacenes de datos (conjuntos organizados de datos estructurados).

Estas tecnologías son cruciales en proyectos que involucran conjuntos enormes de datos flexibles facilitando la identificación de patrones y relaciones difíciles de detectar.

Aquí es donde la Inteligencia Artificial (IA) revela su potencial transformador. Su introducción no solo representa una oportunidad única, sino también un catalizador para la eficiencia y la innovación. La IA posibilita el desarrollo de un sistema de data lakehouse capaz de aprender de experiencias previas y optimizar el uso de los datos disponibles.

Por ejemplo, cuando un funcionario público se embarque en la elaboración del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares de un contrato administrativo, podrá hacer uso de este data lakehouse y la IA como asistentes. Estos recursos le proporcionarán apoyo durante todo el proceso, basándose en actuaciones similares anteriores e incluso extrayendo información relevante de resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y jurisprudencia aplicable. Este avance tecnológico permite una mayor eficiencia y precisión en las tareas administrativas, ofreciendo un enfoque más informado y ágil para la gestión y toma de decisiones.

A modo ilustrativo, también en el contexto del PRTR, específicamente en su componente 18, “Renovación y Ampliación de las Capacidades del Sistema Nacional de Salud”, la AGE colaborará estrechamente con las Comunidades Autónomas para establecer un repositorio centralizado de datos (Data Lake sanitario) en el ámbito de la salud. Este repositorio integrará información proveniente de los distintos sistemas de información sanitaria existentes, facilitando así el análisis y procesamiento exhaustivo de datos empleando algoritmos de inteligencia artificial. Como resultado, se espera una capacidad de respuesta en tiempo real que permita mejorar el diagnóstico y tratamiento, identificar factores de riesgo, analizar tendencias, detectar patrones, prever situaciones de riesgo sanitario y planificar recursos para su atención. La Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial es la responsable del proyecto y se llevará a cabo en colaboración con el Ministerio de Sanidad.

En cualquier caso, aunque la tecnología juega un papel crucial, la verdadera clave para desentrañar este complejo laberinto no reside únicamente en ella, sino en un cambio más profundo de mentalidad y enfoque. Se requiere fomentar la colaboración, derribar barreras y promover una cultura de intercambio de conocimientos. Es esencial que los empleados públicos se conviertan en agentes activos en esta transformación, asumiendo un papel principal en la implementación de soluciones innovadoras.

Una buena señal es el Real Decreto 210/2024, por el que se establece la estructura orgánica básica del recién creado Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública en el que se determina que la Secretaría General de Administración Digital estará bajo la dependencia de la Secretaría de Estado de Función Pública. La tecnología y la administración de los recursos humanos de la Administración deben ir de la mano.

Asimismo, el reciente documento marco «Consenso por una Administración Abierta», destaca que hay que «Preparar a las administraciones públicas para obtener el pleno potencial de la IA generativa a partir de la estructuración y ordenación de datos, la definición de un modelo de gobernanza orientado a generar sinergias».

Es momento de abandonar este laberinto y construir una Administración más eficiente, transparente y orientada al ciudadano, donde la tecnología y el compromiso humano se combinen para alcanzar un servicio público de calidad. La ineficiencia no es inevitable.

10 leyes para la transformación digital en 2022

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La Unión Europea está decidida a recuperar el liderazgo tecnológico perdido, y pretende hacerlo mediante una regulación inteligente. Si bien no cabe duda de que la legislación aprobada por la UE nos ha erigido en líderes regulatorios mundiales para las cuestiones digitales (así lo demuestra la buena acogida en otros países del Reglamento Europeo de Protección de Datos, la Directiva del Copyright o la ‘invención’ del derecho al olvido), lo cierto es que nuestro modelo regulatorio se ha demostrado insuficiente para construir una Europa soberana tecnológicamente.

Con todo, la UE (y sus Estados miembros, por mandato de la anterior) está decidida a seguir incentivando nuestro crecimiento tecnológico mediante la ley. A continuación se exponen 10 de los hitos regulatorios que cobrarán más importancia durante el próximo año 2022:

1. Ley de Servicios Digitales. La DSA (Digital Services Act), pendiente de aprobarse durante el primer semestre en la instancia europea, aborda una actualización de la Directiva de Comercio Electrónico de 2000 al objeto de adaptarla a las necesidades impuestas por las nuevas tecnologías. Sus principales novedades son la clarificación de la responsabilidad de los prestadores de servicios digitales (cuanto más alto esté el servicio en la cadena de valor, más aumentarán sus obligaciones), la regulación de nuevos procedimientos para la eliminación más rápida de contenidos ilegales o el establecimiento de moderación de contenido y la publicidad en línea.

2. Ley de Mercados Digitales. En relación con la anterior,  la DMA (Digital Markets Act) va dirigida a las grandes compañías tecnológicas y pretende evitar la formación de monopolios en el mercado digital. El concepto fundamental introducido por esta norma es el de los gatekeepers o guardianes de acceso, consideración que adquieren quienes ostentan una posición económica sólida y estable y una fuerte posición de intermediación entre una gran base de usuarios y un gran número de empresas, y en cuyo caso le serán de aplicación una serie de obligaciones.

3. Reglamento de Inteligencia Artificial. En abril de 2021, la Comisión Europea propuso un Reglamento de Inteligencia Artificial con una serie de normas armonizadas para abordar los riesgos específicos que plantean los sistemas de IA (clasificándolos en 4 categorías: Riesgo inadmisible, Alto Riesgo, Riesgo limitado y Riesgo mínimo), así como para fomentar su desarrollo y la implantación de la IA, especialmente en las pymes y las Administraciones públicas.  Aunque se espera que su tramitación se alargue aún  un tiempo, los pasos que se den este año serán fundamentales para la que será una de las primeras normas sobre IA del mundo.

4. Directiva(s) de Ciberseguridad. En diciembre de 2020, la Comisión Europea presentó una nueva Estrategia de Ciberseguridad de la UE para reforzar la resiliencia de Europa frente a las ciberamenazas. La nueva estrategia contiene propuestas legislativas concretas como la revisión de la Directiva NIS, para proteger la seguridad de la información, o la Directiva de Ciberresiliencia, que amplía el catálogo de infraestructuras críticas con diez nuevos sectores: energía, transporte, banca, mercados financieros, sanidad, agua potable, aguas residuales, infraestructuras digitales, administración pública y el espacio.

5. Reglamento de Criptoactivos. El llamado ‘Reglamento MiCA’ pretende crear el primer marco regulador armonizado sobre criptoactivos, un hito regulatorio que devendría único a nivel mundial. Se espera su aprobación a lo largo del año.

6. Ley de Telecomunicaciones. El sector de las telecomunicaciones también se verá profundamente afectado por diversos cambios regulatorios. De entre ellos, destaca especialmente el Proyecto de Ley de Telecomunicaciones, que fue aprobado en noviembre por el Consejo de Ministros y se encuentra actualmente en tramitación en el Congreso. Aunque el principal desencadenante de la ley es la necesidad de adaptar la normativa sectorial al nuevo Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas, lo cierto es que el proyecto va más allá, pues incluye también aspectos relativos a los usos del dominio público radioeléctrico, el despliegue de redes 5G, los incentivos a la inversión o la regulación por primera vez de los servicios de comunicaciones over the top (“OTT”), la instalación o explotación de cables submarinos y la instalación o explotación Puntos de Intercambio de Internet (IXP).

7. Ley de Comunicación Audiovisual. Aunque famosa por las controvertidas discusiones que ha propiciado entre Esquerra y el Gobierno en el marco de la negociación de los Presupuestos Generales del Estado (que culminó con la regulación de una ‘cuota de lenguas cooficiales’), esta norma es mucho más: consecuencia también de una directiva europea, regula por primera vez la obligación de las plataformas de intercambio de vídeos (Netflix, HBO, Filmin) de inscribirse en el registro estatal de prestadores del servicio de comunicación audiovisual y estar sujetas, por tanto, a nuevas obligaciones. El proyecto fue finalmente aprobado en noviembre y está pendiente de tramitación parlamentaria.

8. Ley de Chips. A la vista de que la falta de semiconductores ha supuesto una de las mayores amenazas para el relanzamiento económico europeo tras la pandemia, el pasado 15 de septiembre Ursula von der Leyen anunció que la UE desarrollaría una ‘Ley Europea de Chips’. El objetivo es que Europa logre soberanía tecnológica y enviar una firme señal geopolítica y económica al mundo.

9. Coches autónomos. Otra de las novedades -y en esta nos adelantamos al conjunto de la UE- es la que menciona Percival Manglano, exconsejero de Economía de la Comunidad de Madrid, en su blog: al parecer, la nueva Ley de Tráfico menciona por primera vez los coches autónomos y es posible que bien Interior bien Industria se lancen a regular su homologación pronto.

10. Leyes de Startups (y otras). Con cargo a los fondos europeos Next Generation UE y al subsiguiente Plan de Recuperación español, está pendiente de aprobarse un paquete legislativo compuesto de tres leyes que pretenden fomentar el emprendimiento, la innovación y el dinamismo del mercado. En primer lugar, el proyecto de la llamada Ley de Startups fue aprobada en diciembre y establece un régimen diferenciador para las startups y regula una serie de incentivos fiscales tanto al emprendimiento como a la inversión en emprendimiento, con un especial foco en el aspecto tecnológico. También aprobado en diciembre, el proyecto de la Ley Crea y Crece persigue impulsar la creación de empresas, facilitar su expansión y mejorar el clima de negocio en todo el territorio nacional. A partir de ahora, no se exigirá un capital de 3.000 euros para constituir una sociedad limitada: bastará con 1 euro. Otra de las novedades es que dichas sociedades podrán crearse en un plazo inferior a los 10 días laborales a través de medios telemáticos. Una tercera ley, la nueva Ley Concursal, pretende tanto evitar el estigma social asociado al concurso como garantizar la continuidad de la actividad empresarial, en la medida de lo posible y mediante el impulso de la eficacia del preconcurso.

Es evidente que la transformación digital es un reto tan necesario como inconmensurable. Coincidimos en la necesidad y oportunidad de recurrir a la ley como instrumento de compensación y garantía del reparto adecuado de los costes de la transición digital, pero no podemos olvidar que del acierto o no en la legislación final aprobada dependerá, una vez más, la capacidad de Europa de alzarse como líder tecnológico del mañana. Apliquémonos, porque nos jugamos mucho.